内容摘要：党的十七届三中全会以来，中央对“三农”问题的政策，极大地促进了农村社会经济的发展，也带来了各种矛盾纠纷，农村基层法律监督力量的不足与人民群众不断增长的法律需求之间的矛盾日益突出。2010年，连平县人民检察院在全县13个镇建立了检察工作联络室，弥补了农村法律监督缺失，取得良好效果。但随着农村社会经济的深入发展，设置职能相对完备的乡镇检察室，已经成为检察机关自身发展、加强基层法律监督和维护农村社会稳定的共同要求,应以检察联络室为基础，对其机构设置、人员配备、职能设置和工作机制作出调整、补充和完善，设置符合农村经济发展的乡镇检察室，进一步延伸法律监督职能，维护农村社会稳定。
关 键 词：检察联络室 乡镇检察室 必要性 转型
2008年，党的十七届三中全会决定阐述推进农村改革发展的指导思想时，明确提出新形势下推进农村改革发展，要把建设社会主义新农村作为战略任务。针对这一部署要求，最高人民检察院在 2009年2月27日 发布的《2009-2012年基层人民检察院建设规划》中提出：“坚持工作重心下沉。……把检察工作服务科学发展的阵地前移，深入街道、乡镇、社区，面对面倾听和解决人民群众的诉求，……积极探索派驻街道、乡镇、社区检察机构建设。”①2010年，连平县人民检察院根据连平县农村实际情况，探索设置检察联络室，取得良好效果。但随着农村经济社会的快速发展，检察联络室的职能已无法满足农村社会对法律监督力量的要求，其局限性不断凸显。本文以连平县检察联络室建设为视角，探索检察联络室向乡镇检察室转型的制度设计，以期在检察联络室基础上迅速完成乡镇检察室的设置，充实基础法律监督力量，维护农村的和谐稳定。
一、连平县检察联络室设置基本情况
连平县地处广东省北部、九连山脉腹地，辖13个乡镇，总人口37.7万人，山多地少，人居分散，自然资源丰富，广东省16个山区贫困县之一，是一个名副其实的山区农业县。党的十一届三中全会以来，中央对“三农”问题高度重视，不断加大支农惠农力度，大量资金和政策向农村倾斜，新农村建设和农村经济的发展打破了原有的利益分配平衡，各种矛盾纠纷集中在农村涌现，涉农犯罪数量和信访数量上升，农村基层法律监督力量的不足与人民群众不断增长的法律需求之间的矛盾日益突出。对此，连平县人民检察院开始不断地探索，创新工作机制，服务新农村建设，维护好、实现好、发展好最广大农民群众的根本利益。
2010年，在上级检察机关的支持及各镇党委、政府积极共同配合下，连平县人民检察院在全县13个镇建立了检察工作联络室。到目前为止，设立检察工作联络室的乡镇的群体性上访事件明显减少，基本上做到了小事不出村、大事不出镇，较好地发挥了延伸工作触角、强化监督职能、畅通信访渠道、维护社会稳定的作用，也树立了检察机关为民、亲民、护民的形象。现就检察联络室设置的基本情况作出介绍：
（一）机构设置
2009年，河源市人民检察院与市综治办联合出台《关于在乡镇（街道）建立检察、综治部门协作工作机制的意见》。据此连平县人民检察院与乡镇综治办联合建立“法律服务站”，继续推进基层处理涉检信访、法制宣传教育、纠纷排查调处、农村预防职务犯罪等工作。2010年，依托镇街综治信访维稳中心在全县13个乡镇（街、场）建立检察工作联络室，形成覆盖率达到100%的便民法律服务网络，实行领导分片挂钩责任制及“上联下访”制度，形成检察院、联络室、联络员三位一体、辐射整个辖区的法律服务网络。
（二）人员配置
检察工作联络室实行领导“包点”、分片负责的工作制度，每位党组成员联系3个检察工作联络室，每个检察工作联络室确定1名检察干警负责具体工作，每个镇聘请镇街综治信访维稳中心专职副主任担任检察联络员。
（三）制度建设
为提高联络室的工作效率和水平，规范工作程序，检察联络室建立了《检察工作联络室工作制度》，该制度主要明确了检察工作联络室的工作职责和工作任务，同时，还规定领导小组每季度末召开一次会议，协调工作中遇到的有关问题。挂钩联系点的干警原则上每月不少于一次驻点办公，党组成员每月下访不少于一次，走访群众不少于5人，并应将下访时间提前三日向当地群众公布，根据工作实际，每年开展一项有特色的法律服务活动。
（四）职能设置
检察工作联络室的主要职能是：依法受理群众的举报、控告、申诉，及时发现并妥善处理涉检信访问题；
提供法律咨询，进一步提高群众的法律意识，维护群众的合法权益，引导群众依法信访；
开展法制宣传服务；
深入宣传检察机关的监督职能、党和国家反腐败的方针政策和信访工作的有关规定，围绕各种可能引发信访问题和影响社会和谐稳定的矛盾及苗头隐患，特别是土地征用、房屋拆迁、农村土地流转等改革发展中的热点、焦点问题，加强法制宣传教育；
协助镇党委、政府做好矛盾纠纷调处工作，及时向相关部门通报、报告重大社情民意及可能影响社会稳定的重大事项；
协助开展恢复性司法和社区矫正活动；
收集群众对检察工作的意见和建议。
（五）工作要求
检察联络室是检察院深入基层、深入群众，履行法律监督职能的中介部门，检察工作联络员是否认真履行职责，直接关系到农村法律监督的效果。因此，检察院对检察工作联络室联络员也有较高的工作要求：一是要及时了解掌握其所在镇、村社、企业的重大社情民意，对可能引发信访问题和影响社会和谐稳定的苗头、隐患等不稳定因素，以及属于检察机关管辖的职务犯罪线索要及时反映、提供，并做好法制宣传及矛盾和不稳定因素的处置工作；
二是要做好涉检信访登记工作，实行台账登记制度；
三是要及时反馈涉检信访信息，第一时间报告给我院的挂钩联系干警；
四是要积极配合我院开展好检察工作联络室的工作，认真履行职责；
五是每半年工作情况要形成书面材料汇报给检察院。
（六）不足之处
检察联络室的建设，是参与社会矛盾化解和社会管理的创新之举，有力地维护了农村的和谐稳定。但检察联络室的设置也存在一些不适应时代发展的地方，如机构设置不独立、人员设置力量薄弱、检察职能不全等问题，至使检察联络室的工作效果与基层民众的现实需求仍有较大差距，不能从根本上解决基层民众维权成本高的问题，导致检力下沉的效果大打折扣。
二、当前基层检察院设立乡镇检察室的必要性
设置乡镇检察室，是在中国特色社会主义检察体制、法律框架内的探索、创新和发展。乡镇检察室的设置也是科学发展在检察工作中的具体体现。它的设置对于优化检察职权配置，巩固党在农村的执政地位，强化法律监督，维护农村公平正义，保障农民平等权益方面具有不可替代的作用。
（一）设立乡镇检察室是维护农村社会稳定的现实需求
近年来，中央不断加强社会主义新农村建设，大量资金和政策向农村倾斜，随之而来的是各种矛盾纠纷集中涌现，农村社会萌发了一些影响社会稳定的因素：一是农村基层权力高度集中，法律监督虚位、缺位。目前乡镇基层政权中，各种审判、行政权力已经延伸到了农村基层，唯独基层检察院没有与之相匹配的机构设置，导致检察机关在基层信息不通、耳目不聪。二是由于基层组织监督的虚位、缺位，大量资金到达农村之后处于监管薄弱甚至监管真空的状态，多项惠农措施成为滋生腐败犯罪的温床。三是民众维权渠道窄、难度大、成本高，信访数量居高不下。四是基层干部贪污挪用集体土地补偿款、侵吞国家惠农资金等职务犯罪现象屡见不鲜，各种涉农犯罪得不到及时有效查处，农民权益得不到及时有效保护，严重影响了农村社会稳定。因此，只有设立乡镇检察室，通过收集乡村干部职务犯罪案件线索，参与农村综合治理，宣传法律政策，有效激发农民的法律意识和维权意识，提高法律监督能力和水平，确保社会主义新农村建设顺利开展。
（二）设立乡镇检察室是检察机关自身发展的形势所趋
基层检察院建设在检察事业发展中具有基础性、战略性的地位和作用。虽然基层检察院经历了长足的发展，得到一定程度的改善，但是由于检察工作的专业性和相对独立性不高，基层检察院真正站在群众的立场考虑问题、谋划工作，把群众关注点作为检察工作着力点的意识和能力还不强，已经不能满足人民群众日益增强的法治需求。设置乡镇检察室，发挥检察室贴近基层，贴近群众的作用，就是为了基层检察机关畅通监督渠道，提高检察机关的基层知晓率和认可度，走检察专业化与群众路线相结合之路，让检察人员直接面对基层群众，接受他们的评议和监督，提高检察队伍的群众工作水平和能力，从而进一步提升执法公信力和检察机关形象。②
（三）设立乡镇检察室是加强基层法律监督的必然要求
目前，法律监督最大的需求在乡镇，最薄弱的环节也在乡镇。所引发的“官民”矛盾、“警民”矛盾长期得不到解决和疏导，导致农村群体性事件频繁，这与法律监督不力有很大关系。虽然，有些基层检察院设置了检察联络室，有效弥补了基层法律监督的缺失，但也有其局限性，一是检察联络室的工作主要在于“联络”和“宣传”，即与镇综治信访维稳中心信息互通、矛盾纠纷联合排查调处和法律宣传服务，职能配置不完备，无法行使检察权和侦查权，不能有效发挥检察监督职能；
二是检察联络室人员配置不齐全，警力严重不足；
三是检察联络室机构设置不独立，依托乡镇综治办，丧失其独立履行法律监督职能的属性，严重影响了法律监督效果。可见，现阶段以及今后很长一段时期，适当地扩大法律监督工作在广大农村的覆盖面，使检察资源配置落实到农村，是加强基层法律监督的必然要求，而乡镇检察室无疑是建设乡镇法律监督主阵地的最好载体。
（四）设立乡镇检察室具有重要的现实意义
乡镇检察室是当前农村乡镇民主法治建设、法律监督的一种新形式。设立乡镇检察室，有利于增强党对农村工作的领导，完善党的基层政权组织、巩固党在农村的执政地位；
有利于完善农村检察制度建设，实现农村检察工作的政治效果、法律效果和社会效果的三个统一，加强检察机关对公安机关、人民法院和司法行政部门基层派出机构的立案工作、侦查活动、审判活动和社区矫正活动的监督职能，从而使检察机关的监督触角延伸到农村基层；
有利于实现检察基层工作重心下移，回应人民群众的司法需求，在检察机关与农村之间架起一座桥梁，贯彻党的群众路线，加强检察机关和农民群众的联系，方便农民群众诉讼，为人民群众提供快捷、方便的法律服务；
有利于加强与其他政法机关的沟通协调，使检察资源配置落实到农村，健全有中国特色的社会主义农村司法体系，切实防止和减少农村基层政法机关执法不严、司法不公的现象，为农村群众提供公正、高效、权威的法律服务；
有利于将广大农村基层党员干部纳入监督视野，从而有效地打击基层组织职务犯罪现象，维护农民利益；
有利于检察机关职务犯罪检察部门扩大线索来源，有效地延伸检察机关的监督触角。③
三、检察联络室向乡镇检察室转型探索
综上所述，检察联络室对维护农村社会稳定，推动新农村建设起到积极作用，但随着农村经济的发展，农村矛盾纠纷不断增加，检察联络室的职能、人员和机构设置都远远不能满足当前农村法律监督需求，设置乡镇检察室势在必行。笔者认为，在检察联络室发展相对成熟地方，应采取探索式的试点性工作，以检察联络室为基础，对其机构设置、人员配备、职能设置和工作机制作出调整、补充和完善，设置符合农村经济发展的乡镇检察室，进一步延伸法律监督职能，维护农村社会稳定。
（一）设置独立的办公机构
乡镇检察室作为基层检察院派驻农村的内设机构，在基层检察院领导下开展工作，应该彻底转变检察联络室依托镇街综治信访维稳中心设立的模式，根据“择地设立”原则，选择一到两个所辖村落和人口较多、信访总量较大、交通便利、辐射功能强的中心镇，开展试点工作，设置独立的办公机构，坚持垂直管理，在人财物等方面都不依赖于当地乡镇镇委、镇政府，保证乡镇检察室能够独立行使职权。
在试点乡镇检察室达到制度完善、运行顺畅、检察监督职能充分发挥之后，结合实际情况，将成功经验向其他中心镇推广，扩大派驻检察室的数量和规模，最终达到覆盖全县所有乡镇。
（二）配备充足、稳定的人才
根据工作需要，每个乡镇检察室应在检察联络室的基础上配备四至五名有较高的检察业务素质和协调沟通能力的工作人员。首先，在政治地位上适当倾斜，调动检察干警前往检察室工作的积极性和主动性，稳定人心、吸引人才，发挥乡镇检察室应有作用。其次，下派青年干警轮流挂职锻炼，在与基层群众面对面的过程中提高青年干警的群众工作能力。再次，必须加强派驻检察室干警的廉政教育，在关键岗位、关键环节防止队伍出问题，防止不廉洁、执法不公问题的发生。
（三）补充职能范围
《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》第3条规定：乡（镇）检察室的任务是：（一）受理辖区内公民的举报、控告和申诉，接受违法犯罪分子的自首；
（二）经检察长批准，对发生在本辖区内、属于检察机关直接受理的刑事案件进行立案前调查、立案后的侦查；
（三）对辖区内缓刑、假释、管制、剥夺政治权利和监外执行人员的管理教育工作进行检察；
对人民检察院决定免诉的人员进行帮教；
（四）结合检察业务工作，参加社会治安的综合治理，开展法制宣传；
（五）办理检察长交办的工作。根据此条款的规定，乡镇检察室的职能范围和现有检察联络室的职能范围互有交集，笔者认为，应在检察联络室职能范围的基础上，补
充侦查职能、刑罚执行监督职能等，以建立职能定位完备的乡镇检察室。
目前，乡镇检察室的职责包括收集职务犯罪线索、职务犯罪预防、法制宣传教育、综合治理等，总体而言，涉及内容广泛，但虚而软，效果不明显。而当前基层派出所和人民法庭都有承办刑事案件的职能，笔者认为基层检察室也可以尝试，将批捕、起诉职能一定程度地下放，由检察室承办辖区内刑事案件后提交提交检察长（或检委会）审批，通过权利的赋予和实质性职责的履行充实基层检察室的工作内容，让基层检察室有作为、有地位，提高基层检察权履行的公信力和实效。同时，补充检察室受理民事行政检察申诉案件的权力，办理辖区内的民事行政“不立案、不提抗、不抗诉”等息诉案件和促进双方当事人和解的案件。
（四）完善工作机制设置
设置科学有效的工作机制是乡镇检察室顺利开展工作的重要保障，也是规范和发展检察室的必要一环。笔者认为，应该从以下方面着手，一是继承和完善“检察工作联络室工作制度”，进一步明确乡镇检察室的工作职责和工作任务；
二是建立信息报送制度，乡镇检察室必须及时将相关案件信息报送县检察院，并在每季度按时通报检察室工作情况；
三是建立监督机制，由基层检察机关的政治处、监察室负责监督检查，对于工作成效大、收到当地党委、政府和人民群众好评的应该及时给予奖励，对于在工作中拖沓懈怠甚至违法乱纪的也必须严肃处理；
④四是建立乡镇检察室定期会议、检察人员定期接访下访巡防制度，规范接待程序，建立好相关台账。
注释：
①曹志瑜，乡镇检察室的立体解构与回溯性发展研究，青岛农业大学学报社会科学版 2009年第3期
②项晓晓，对当前乡镇检察室建设的几点思考，http://www.zjzsdh.jcy.gov.cn/llyt/201101/t20110119 490752.shtml
③郭海强，乡镇检察室设置探讨，阳光检务网，http://www.gd.jcy.cn/znbm/jcdy/jcllyj/t20100331 338757.htm
④张哲峰、钱文武、贾桂海，科学发展观视野下乡镇检察联络室的检视与完善，世纪桥 2010年第01期80页