对我县农村会计委托代理工作实践的思考
农村集体资产是集体经济组织全体成员共同所有的财产,农村财务管理的水平和质量事关集体资产的安全、群众的切身利益和农村社会的和谐稳定。农村会计委托代理服务是农村基层管理实践的创新，它较好地解决了村级集体资产和财务管理中操作不规范、制度不健全、核算不准确、公开不完善、监管不到位等问题。为做好全县农村集体资产和财务管理工作，嵩明县较早地开展了农村会计委托代理服务工作。
一、农村会计委托代理工作开展的情况
嵩明县现有4个街镇29.2万人，农民人均纯收入2011年底达到6270元，作为农业人口占很大比例的昆明城郊县区和坝区，村组群众市场经济意识高，权益意识强烈，农村财务管理影响重大。面对村组集体资产管理中因财务核算管理的薄弱而产生的村组干部腐败案件、群体性事件，提高农村财务管理质量和水平，进一步规范和完善农村民主理财制度，切实保障村民的知情权、参与权、监督权，成为促进农村社会稳定和经济发展的内在要求。
在县委、政府高度重视和农业、财政部门的支持下，各街镇党委、政府以相关法律法规和财务会计制度为依据，从2006年起在全县实行农村会计委托代理工作，通过制定实施方案、成立组织机构、充实工作人员、制定相关制度、抓好业务培训等，到2009年，共成立了4个街镇会计委托代理服务机构，全面完成了村级会计委托代理各项工作，会计委托代理服务100％覆盖到了全县74个村居委会、578个村民小组。经过几年的努力，全部实现了会计电算化管理，并在实践探索中建立健全了相关管理制度，形成了制度健全、管理规范、监督有力的农村财务运行和管理机制。
至2011年底，代理服务机构工作人员23人，其中，持有会计从业资格证的工作人员有22人，村组经培训取得报账员资格证书的有400人，代管资金总额达到5.58亿元。嵩明县农村会计委托代理工作，基本解决了过去村组集体资产管理的随意性、财务管理的不规范和不透明问题，赢得了村组群众的肯定和支持。
二、农村会计委托代理工作取得的成效
总结过去的工作，我县农村会计委托代理及财务管理工作基本做到了依法代理、服务到位，规范运行、管理到位，定期培训、指导到位，按期公示、监督到位。总的来说，成效的取得主要表现在以下五个方面：
（一）强化了财务监督。通过农村会计委托代理工作，一是实现了农村财务的专业监督。委托代理后，通过代理服务中心具有会计从业资格和业务能力的工作人员的审核、核算、监督，实现了对农村财务管理的专业化的规范管理；
二是实现了农村财务的中立监督。代理服务中心作为村组上级政府的代理工作机构，在职能上与村组不存在隶属关系，在经济上与村组没有利益纠葛，在业务上我们做到了客观、公正，在监督上实现了权威、规范。农村会计委托代理工作以及由此形成的财务核算结果，得到了群众的认可。
（二）减轻了农民负担。实行农村会计委托代理后，取消了村会计、出纳员、保管员、记账员等职位，只设报账员，精简了村组工作人员，村级财务机构比代理前减少7 0个，财务人员比代理前减少127人，财务机构年度运转经费63.2万元，比代理前减少41.6万元，切实减轻了村组集体人员经费负担，进而减轻了农村群众的负担。
（三）确保了资产安全。会计委托代理前，因集体财产管理的混乱，导致部分基层干部贪污挪用、多吃多占、违纪支取、超支拖欠等原因，县经管站审计、查处集体资产资金流失的案件达七十余件，少数村、组干部少则贪污几万元，多则三十多万元，有的挪用、占用集体资产上百万元。建立农村会计委托代理制度后，引进了上级政府和中立机构的监督，对村组财务实行民主审核、规范管理、阳光操作，保障了群众事前决策、事中管理、事后监督的参与权力，推动了农村财务管理的民主化和透明化，确保了村组集体资产的安全，切实维护了农村群众的切身利益，进而也促进了农村基层民主政治建设。
（四）增强了廉洁自律。通过建立农村会计委托代理中心，实行电算化管理，财务实行村镇两级审核，工作按程序进行，财务按标准管理，各项财务管理制度得到了严格执行，提高了村级财务工作的透明度。通过农村群众、理财小组、村级干部、中心人员和乡镇政府全方位多层次相互监督，增强了村干部的遵守财经纪律的意识和接受群众监督的自觉性，有效地预防了农村腐败。
（五）维护了农村稳定。通过农村会计委托代理服务工作，以规范的财务管理、严格的制度程序、良好的服务精神、严谨的工作作风，实现了对村组干部财务纪律的有效约束，确保了集体资产的安全，减轻了群众负担，保障了群众合法权益，真正实现了村组干部安心、农村群众用心、党委政府放心的良好效果，真正实现了村组干部给群众一个明白、给自己一个清白的良好局面，促进了农村管理的公平、正义，从根本上维护了农村的和谐稳定。农村会计委托代理后，因财务问题出现的信访件只发生2件，维护农村和谐稳定效果明显。
三、对农村会计委托代理工作的认识
（一）基层管理实践需要是工作启动的动力
农村实行家庭经营生产责任制以来，特别是随着社会主义市场经济的发展，一是随着国家对“三农”投入力度的加大，特别是随着新农村建设、城乡统筹发展、“一事一议”项目建设的推进，农村集体资产的总量和存量规模逐步增大，资产种类不断增多，资产作用越来越重要；
二是很多村组集体资源、资产价值在市场流通和交易中得到了体现，比如集体土地、房产的出租，集体林地、水面、山地资源的承包，这些都给村组集体经济带来了经济收益；
三是随着城市化的加速，城郊土地因城市扩张、公共基础设施建设、工业园区建设等使村组集体土地被收储而形成的集体收入，成为群众关注的焦点；
四是随着社会的发展，群众权益意识、民主意识得到不断提高，怎样确保集体资产安全，使得集体经济收入真正使村组群众受益，真正使各类补偿款项切实保障好群众长远利益，成为各级政府和群众自我都非常关心的问题，也成为事关维护农村社会公平与和谐问题的问题。
过去，因村组集体资产和财务管理的混乱，造成了集体资产的流失和村组群众利益的受损，相应由此引发的群体性上访次数也越来越多、规模逐年增大，严重影响了农村社会的和谐稳定。农村集体资产管理成为广大农民关心、关注的热点问题，探索农村集体资产和财务管理的有效途径，加强对农村集体资产管理是一个不容回避的问题。农村集体财务会计管理是农村集体资产管理的中心，涉及农民的切身利益，事关农村经济发展和社会稳定。为此，全面推行村级会计委托代理服务，是新形势下规范村级财务管理，提高村级财务公开水平的有效载体，是实行民主管理、民主监督的重要手段，是维护农民合法权益、改善党群、干群关系的重要举措，对有效防止村级债务增加，壮大农村集体经济实力，加强农村基层民主建设和党风廉政建设，推进社会广义新农村建设具有十分重要的意义。
（二）依法规范管理是工作顺利推进的核心
村组集体资产的所有权属于村组全体群众，村级会计委托代理工作要解决的问题是在当前村组管理体制下，村组财务管理监督制衡机制弱化，而依靠村组自身客观环境和条件又难于化解的现实，通过引入外部和上级权威机构来实现对村组集体资产和财务进行规范管理，以确保集体资产安全和化解农村不稳定因素。但外部监督制衡力量的引入并不能损害内部所有权人的合法权益，为此，外部力量严守监管边界、依法规范代理成为顺利推进农村会计委托代理工作的核心。
为做好依法规范管理，嵩明县一是依法规范开展工作，按照会计法、土地承包法、村民自治法等相关法律法规，县委、县政府制定下发了实施方案，对会计委托代理工作的开展进行规范指导。二是依法维护村组资产权益，充分尊重村组集体资产所有权，按照集体资产所有权、审批权、使用权不变的原则，通过与村组签订经村民大会或者村民代表大会讨论同意的代理委托协议依法开展委托代理工作，4个街镇共签订了委托代理协议652份，其中：村级74份。通过充分尊重村组合法权益、依法开展代理工作，打消了农村群众思想顾虑，取得了群众对工作的信任与支持。三是做好债权债务清理工作，认真摸清债权债务情况，明确代理工作责权时间边界，避免代理工作开展后因村组历史遗留问题产生的被动局面，各街镇在规定时间冻结财务账目，由镇政府组织会计人员、村两委成员、民主理财小组成员、村务监督委员会成员、村民代表等人员组成财务清查小组，对村组集体资产、债权债务、承包合同等逐一清理核实，登记造册，清理结果及时向群众张榜公布，确保账账、账证、账实相符。经村组认可后再移交会计委托代理服务中心。
（三）认真做好代理服务是工作的关键
农村会计委托代理工作的开展并不是一帆风顺的，虽然村组管理的实践需要对委托代理工作提出了现实要求，但是，要化解农村群众对街镇委托代理后对集体资产安全的顾虑和村组干部的工作抵触情绪，把上级部门的良好意图转变成为村组群众和干部的主动意愿和实际行动，是需要街镇党委政府和委托代理机构以管理中的服务赢得工作的支持。为做好服务工作，切实把解决群众关心的问题，一是通过政府承担成本无偿开展代理服务工作，全县4个街镇设置了4个委托代理服务中心，并从街镇部门抽调懂业务专门工作人员12人，对不足人员，又向社会公开择优选聘了11人，人员及办公经费全部由各街镇解决，不需要村组集体承担成本费用。二是政府无偿提供办公场所和办公设备，为委托代理中心安排了办公地点，并成套配备了微机、打印机、复印机、移动硬盘、固定电话、档案柜、办公桌等办公设备。三是县财政部门组织全方位的业务培训，结合各项支农惠农政策、职务犯罪和基层干部廉洁履行职责若干规定，每年安排培训工作经费并创新培训机制，牵头为代理服务工作人员、村组干部和报账员组织开展会计业务、惠农政策、预防腐败等培训，并为村组无偿制作财务公示标牌等。通过街镇配备懂业务的工作人员、提供完善的办公场所和办公设备，以无偿代理服务和规范管理，以全方位的培训，为农村财务的电算化管理提供了人员和设备条件，突破了部分村组干部的阻力，提高了工作人员业务素质，化解了群众疑虑，赢得了群众的信任，为会计代理服务工作的开展创造了良好的氛围。从当前基层农村会计委托代理服务推进来看，此项工作已经成为一项基层政府为农村提供的公共服务。
（四）不断创新完善制度是工作推进的必然要求
为了使我县农村会计委托服务工作有序、规范推进，根据中央、省、市税费改革和财务公开等有关文件精神，结合我县实际情况，先后下发了《关于在全县推行农村会计委托代理制度的实施方案》、《全面推行农村集体三资委托代理监管服务工作实施意见》等一系列文件，同时，四个街镇也先后在实践中结合实际制定了现金管理制度、实物资产管理制度、财务审批制度、结报账制度，票据管理制度、会计档案管理制度、村干部任期届满经济责任和离任审计制度以及工作奖惩制度等财务资产管理和内部控制制度，通过制度实现了对农村会计委托代理、三资管理在监管内容、审批程序、工作要求、公开公示、责权界定、责任追究等方面规范和标准化管理，理顺了业务流程，使我县在推进农村会计委托代理中实现了有章可循、有规可依，确保了农村财务管理的制度化、规范化。
随着近年来中央、省市对农村会计委托代理服务工作不断提出新的要求，为进一步解决因我县各街镇农村集体资产管理制度不统一而造成导致工作推进不均衡的问题，在我县集体资产管理和农村会计委托代理工作中实现统一的标准、统一的制度，进一步规范农村会计委托代理服务工作，巩固村级会计委托代理服务工作成果，县财政局牵头，与县经管站、四个街镇会计委托代理服务中心到工作先进县开展了实地考察学习，结合我县实际，在总结前期工作经验的基础上拟定了《嵩明县农村集体资产管理及会计委托代理工作实施办法》，办法从全县范围内规范了农村集体资产、资金、公务费标准、财务核算管理及财务公开、工作制度等内容，强化了农村集体资产的管理规范，明确了农村集体经济组织责任人的法定和行政责任约束，为我县农村集体资产管理提供了统一的、规范的、法定的管理制度。
四、对工作中存在问题的思考
根据当前我县农村会计委托代理工作开展的实际，结合工作中发现的问题，在今后的工作中在以下方面还需探索和改进：
（一）工作边界需要把握。农村集体资产管理和会计委托代理工作在管理实践中是一体的，二者不可分离。在当前管理体制中，集体资产管理职责属于农业部门农村经济管理工作范畴，财政会计管理工作应当是做好执法监管和业务培训指导服务。此外，农村集体资产在所有权、使用权和收益权上属于村组集体，上级政府部门在集体资产的管理上只能是资产安全的执法监督和财务管理的依法代理，政府机构管理责任过多可能损害集体资产所有权的完整性，也可能制约集体资产经营的保值增值机制的运行。村组群众对集体资产管理运营的知情权、参与权和监督权是资产保值增值的重要保障，以农村会计委托代理服务实现对财务的规范化管理是确保集体资产安全的制度载体，在确保民主管理的基础上建立集体资产管理代理人高效经营机制是保值增值的根本。为此，要认真把握好会计委托代理与村组群众、集体资产代理人各自的职责界限，否则可能导致集体资产经营管理的混乱和低效。
（二）人员队伍有待稳定。在农村会计委托代理服务工作人员构成上，我县四个委托代理服务机构部分工作人员属于合同制用工，而且为短期合同及临时人员，这给工作人员的稳定造成了不利影响。按照“办事不养人、花钱买服务”的要求，街镇可以通过在建立工资适当增长的机制下与工作人员签订长期劳动合同，为这部分工作人员解决后顾之忧，维护队伍的稳定。此外，因受制于村组干部的变动，村组报账员也经常处于不稳定状态，这也影响了农村会计委托代理工作质量的不断提高，也给业务培训造成了浪费，为此，建立稳定的村组报账员制度也对现实管理提出了要求。
（三）管理制度需要不断完善。随着农村经济社会形势的发展，农村经济活动更加丰富，农村财务管理的内容更加细致、范畴不断拓展，确保村组集体资产保值增值的农村集体经济经营管理机制的建立也需要不断探索，这些都需要不断完善制度，以实现规范管理、促进效率、堵塞漏洞，实现在强化监督管理中促进集体资产的保值增值，切实提高代理服务和财务监督质量，以更好地做好农村财务管理工作。
（四）公开公示质量有待提高。规章制度和报账程序的公开是村组财务人员办事、报账的指南和依据，财务结果公开的质量和成效是确保群众知情权和参与权的重要载体。在没有外在压力条件下，村组干部在集体资产经营管理公开和财务收支公示上仍然缺乏动力和意愿，当前仍然存在公开、公示标准不统一、形式不规范、时间不及时、工作不主动等问题，制度上墙、规范公示的工作仍然有待完善。为此，要进一步加大经费投入力度，统一规范代理中心、村组规章制度的公开公示栏，同时不断强化定期公开公示检查督促工作，促进规范公开公示，确保村组群众的知情权、参与权和监督权。