把棚户区改造作为城镇化的重要推手，相互借势，相得益彰，降低城镇化成本”已经成为一种共识。棚户区改造在城镇化建设中能发挥怎样的作用，如何更有效地解决群众期盼、解决好民生问题，有什么基本经验可以总结和借鉴？带着些许问题，按照厅党组《关于开展党的群众路线教育实践活动调研工作的通知》要求，今年5月，我和住房保障处人员一起，到xx市城市棚户区改造办公室等相关单位就城市棚户区改造如何有效推进新型城镇化建设进行了调研。
一、切实提高城市棚户区改造对城镇化发展的促进作用的认识
1、城镇化的发展现状
城镇化，就是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加，城镇规模扩大的一种历史过程。城镇化的核心是人口就业结构、经济产业结构的转化过程和城乡空间社区结构的变迁过程。中国已经步入了城镇化的加速阶段和工业化后期，2011年我国的城镇化率为51.27%， 2013年城镇化率将达到52.3%，随着城镇化的推进，城镇化也进入升级时代——新型城镇化。新型城镇化就是坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。新型城镇化的“新”就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，真正使我们的城镇成为具有较高品质的适宜人居之所，同时新型城镇化也承载着“最大内需所在和结构调整的重要依托” 。
中国新型城镇化以政府主导，这也是我国城镇化区别于欧美国家最主要的区别，新型城镇化必将成为普惠民生、改善就业的战略主线。新型城镇化道路是消除城乡二元结构的重要途径。
但新型城镇化也面临着土地利用、社会平衡、环境资源、城市发展四大问题。
目前，xx省的城镇化率达到47.3%。“十二五”末，全省城镇化水平剑指57%，改写xx省城乡空间格局的历史关口已然到来。”xx将按照“建设大xx、做美城市、做强县城、做大集镇、做好社区”的总体思路，以规划为引领，以建设xx国际化大都市为龙头，以新型工业化为动力，以保障性住房建设、有条件农民进城落户、移民搬迁、重点县城和重点示范镇建设为抓手，坚持“城乡政策一致、规划建设一体、建设管理同步、公共服务均等、收入水平相当”的方针，为早日实现‘三强一富一美’的战略目标提供有力支撑。
2、棚户区改造的基本情况
棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房，改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程。目前我国仍有超过1200万户城镇低收入和少量中等偏下收入家庭居住在棚户区中，棚户区房屋破旧拥挤，厨卫设施不全，有的甚至有安全隐患，帮助这些居民较快解决住房困难，是党和政府义不容辞的责任，对这一群体住房给予保障和支持，也是很多国家和地区的通行做法。自启动棚户区改造工程以来，2006-2011年我国实施各类棚户区改造1000万户，2012年完成300万户，2013年计划完成400万户。国务院决定，本届政府计划改造1000万套，十二五基本完成集中成片的棚户区。城市棚户区改造是各类棚户区改造的重要组成，各地城市人民政府制定改造计划，正在因地制宜地实施大规模的城市棚户区改造。
2012年9月25日，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强在全国资源型城市与独立工矿区可持续发展及棚户区改造工作座谈会上强调，要加快资源型城市可持续发展，推动独立工矿区转型，加大棚户区改造力度，“三位一体”推进，着力破解城市内部二元结构难题，带动内需扩大和就业增加，走可持续的新型城镇化道路。
根据xx省“十二五”城镇保障性安居工程规划，我省保障性安居工程目标任务计划建设210万套，其中棚户区改造45万户，截止2012年底已经改造完成23.37万户。2013年初，我省按照住房和城乡建设部等七部委《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》要求，对全省各类棚户区情况进行了调查摸底，初步统计截止目前我省剩余棚户区（危旧房）60.1万户，其中城市棚户区54.6万户。由此可见城市棚户区改造任务依然艰巨。
3、城市棚户区改造的重要意义
一是棚户区改造的根本目的是改善群众的居住条件，改善民生。通过城市棚户区改造使居住在设施不全、配套简陋、存在隐患的棚户区中的困难群众切实分享到改革带来的成果。二是能促进城市规划和功能分区的实现。通过城市棚户区改造能够集约土地利用、完善城市功能、提高城市配套、改善城市环境、提升城市品位。三是棚户区改造又是扩大内需的一项重要举措。棚户区改造产业关联度高、带动力强，不仅能增加投资，而且能够带动消费，可以有效消化钢铁、建材、家电等上下游产能和产品。四是有力促进社会的和谐稳定。
通过城市棚户区改造在一定程度上可以缓解新型城镇化建设中出现的问题。
4、城市棚户区改造的原则和政策
棚户区改造要按照“政府主导，市场运作”的原则实施。政府除了鼓励地方实行财政补贴、税费减免、土地出让收益返还等优惠政策外，还允许在改造项目里配套建设一定比例商业服务设施和商品住房，支持让渡部分政府收益，吸引开发企业参与棚户区改造，既使得原棚户区居民能享受到更好的公共服务，还可以缓解政府筹资压力，提高改造效率。
新型城镇化建设步伐的加快，给城市棚户区改造提供了机遇和空间，城市棚户区改造必须符合城镇化建设的整体规划和功能定位，服务和服从于新型城镇化建设的大局，有力推进了新型城镇化的发展。
二、xx市城市棚户区改造经验及取得的成效
xx市深刻认识到城市棚户区改造既关系被迁群众的切身利益，更关系到国际化大都市的建设和经济发展。在城市棚户区改造过程中思路上求创新，政策上求突破，办法上求拓展，在效果上求惠民。截止2012年底，全市已基本完成主城区及城市重要节点的30个大面积成片的棚户区改造，涉及25.7万人，实现了20余万人喜迁新居；
拆除房屋建筑面积约634.7万平方米，腾迁土地4682亩，仅为城市道路无偿腾迁900亩，涉及主要规划道路60条；
累计完成投资165亿元，带动全社会经济总产出增加343亿元，占同期全市生产总值增量的20.11%；
从根本上消除了城市棚户区自身潜在的安全隐患和社会治安盲点。基本做到了拆迁改造的“零上访、零投诉”。逐步形成了“政府主导、国企参与、市场运作、安置先行”的棚户区改造“xx模式”。
一是明晰思路破瓶颈，在机制管理上取得了新突破。棚户区改造是一项庞大复杂的社会综合系统工程，为突破棚户区改造实施难的瓶颈，xx市市委、市政府认真总结经验教训，高度重视，找准症结，狠下猛药，制定了《xx市棚户区改造管理办法》，首先加强机构建设，在运行机制上打破常规。2007年在全国率先成立棚户区改造办公室，集中办理改造范围内计划、建设等行政审批事项，各区和各开发区也相继成立工作机构，为改造工作提供了强有力的组织保障。其次实行目标考评新机制。将改造工作纳入市、区两级年度目标责任综合考评体系。再次是发挥协同工作机制。市上统筹全局，协调服务，区级棚改部门充分发挥地缘优势具体实施。形成了“共谋发展、共破难题、共创佳绩”的改造工作氛围。强化协调服务机制。建立了改造工作领导小组联席会议制度。对改造中出现的重大问题积极研判，及时应对。
二是政府兜底解难题，在资金运作上取得了新突破。资金是棚户区改造工作的最基本保障。为破解改造资金保障难题，xx市采取政府和企业并力、以注入资金为主，引入资金辅助的方式，通过对综合区域位置、现状、附着物量、存量土地、改造盈亏等多方面进行调研分析，科学制定政策，有效解决资金难的问题。采取政府融资“兜底”，封闭式运营。在市土地储备中心名下成立的市城改公司作为融资平台，以储备土地作为抵押，向国家开发银行申请了100亿元贷款指标作为棚户区改造实施资金，重点解决城区二环内18处土地资源紧缺，改造难度大的项目。实施过程中，由市棚改办审核下达资金的使用计划，市城改公司根据资金使用计划拨付项目实施单位，实施封闭式管理。并由市属五家大型国有房地产开发企业在只收取约2%的管理费用的前提下，负责安置房建设。对少量、零星的改造项目，充分吸纳社会资金，还富于民，让利于企，给予政策，予以改造。市财政局每年拿出8000万作为专项资金用于棚户区改造补助，并通过加快资产处置等方式增加资金储备数额。做到统筹安排资金使用，全面掌握资金流转，严格控制改造成本。
三是改造政策得民心，在平稳动迁上取得了新突破。拆迁工作是棚户区改造的头等难事。xx市在拆迁工作中，做到了始终将群众利益放在首位。做到补偿标准、程序制度、政府管理“三到位”。首先按产权调换和货币安置两种方式实行分级财政补贴。同时切实做到“五统一”、“六不拆”，由政府对改造项目统一策划招商，统一编制规划，统一编制改造方案，统一实施拆迁安置，统一进行安置，执行没有编制规划、没有《方案批复》、没有召开拆迁预备会征求群众、企业意愿，没有拆迁批复（通告），没有《稳定风险评估报告》不实施拆迁的原则。认真做好各环节工作，是棚户区改造有序进行。其次是坚持政府主导的原则，在实施拆迁中工商、税务、司法、水电、信访等部门形成合力，现场办公、热情服务，做到阳光拆迁、文明拆迁，以赢得群众的理解支持，变阻力为动力，实现了“要我改到我要改”的重大转变。在已改造项目中，群众赞成率达到了90%以上，拆迁奖励期平均搬迁率达到了96%以上，xx市在已改造的棚户区项目中没有出现过一次恶性事件。
四是安置先行保民生，在群众回迁上取得了新突破。为确保拆迁群众利益，xx改造坚持安置先行，采取就地安置与异地集中安置相结合，全市统筹安排。首先是加强安置房建设。市政府分别从政府储备土地和城市棚户区改造项目腾迁土地中拿出大量土地在开始实施拆迁时就集中建设安置小区，并规定安置房建设在符合方案、规划、消防、质量要求的前提下，可先行动工，打破行政界限，跨区进行安置，真正做到安置先行；
同时，严把安置房建设标准、进度和质量“三关”。由xx信誉好、经验足、实力强的大型国有房地产开发公司负责市管项目安置房建设，同时强化市、区两级和项目单位对质量和安全的管理责任。细致周密制定回迁方案。做到工作程序、选房过程、房源数量、收费标准的“四公开”，真正实现了群众“搬得走，回得来，住得安”的良性循环。
五是改造保护同步行，在遗址建设上取得了新突破。xx是拥有十三朝古都的历史文化名城，文化底蕴深厚，历史文物古迹众多，在世界上享有盛誉。xx市让改造工作与文化古迹保护同步进行，通过改造促进文化古迹保护。一是以棚户区改造为契机，用就近安置的方法，分期分步将城墙内的拆迁群众安置到二环以内，逐步恢复城墙内的街区风貌，展现唐皇城的九宫格局。二是以棚户区改造为契机，进行保护性改造，先后建成了大明宫遗址保护、东岳庙广场、顺城巷改造等项目，在提高旧城居民生活质量的同时完成了遗址保护。
三、城市棚户区改造存在的突出问题
我省棚户区改造虽然取得了阶段性成果，但在推进的过程中，也遇到了许多实际困难和问题。
1、拆迁改造难度越来越大。城市建设的难点在棚户区改造，棚户区改造的难点在棚户区拆迁，拆迁困难一是棚户区困难群体比例较大，多是住房和经济都很困难的“双困户”，住户的家庭情况也比较复杂，下岗和失业人员较多，存在许多不安定因素，稍有不慎便会引起群访事件的发生，拆迁面临很大压力。二是随着棚户区改造的不断深入，棚户区群众强烈的拆迁愿望和过高的拆迁补偿期望形成强烈反差，容易出现“钉子户”、“难缠户”，工作难度越来越大。三是商品价值高，容易改造的项目已基本改造完毕，剩下的大多是改造成本高、规模零散不好运作的“硬骨头”。
2、拆迁改造成本越来越高。2011年新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布实施，在更大程度考虑到了被拆迁群众的切身利益，也更好的让拆迁群众分享了棚户区改造的成果。但在执行中出现面积膨胀、过渡费增加、奖励费提高和拆迁房评估价攀升以及程序复杂、改造周期长等因素，使得拆迁成本增加50%以上，有的拆迁房价高于当地二手房价，形成“倒挂”。
3、改造资金筹措压力大。一是随着拆迁难度加大，拆迁成本节节攀升，单一棚户区改造项目很难自求平衡，社会资本进入积极性不高，有时为能达到项目资金平衡，不得不在规划容积率等方面做出让步，对后续城市建设带来隐患。二是政府财政能力有限，无法投入大量资金支持棚户区改造，尤其是配套建设资金难落实。资金不足也严重阻碍了棚户区改造的进程。
四、加快棚户区改造促进新型城镇化发展的思考
1、要强化制度建设。一是搬迁、改造城市棚户区，要按照权责一致的原则，积极创新管理体制，给予区级政府相应事权，进一步提高行政审批效率，努力构建组织领导、规划布局、资源配置一体化的与市场接轨的全新管理框架，充分调动区级政府作为棚户区改造主体的积极性和主动性，以及充分发挥街道办事处在拆迁中得作用。二是要坚持政府主导、政府组织、政府推动和企业自主的原则，通过制定鼓励性、优惠性和限制性配套政策，调动搬迁企业和居民的积极性，确保实现棚户区改造的同时城市规划落实。三是要充分发挥政府宏观调控土地市场功能，通过土地收购储备、市场运作，变资源为资本，实现土地最大化增值，以充裕的资金支持改造。四是要成立专门机构，但要解决好机构编制、性质使其能行使行政许可、行政执法、和行政审批，否则随着行政诉讼、复议的增多，给棚户区改造带来很大被动。五是加大改造落实力度，要把搬迁、改造城市棚户区作为一项民生工程、民心工程，按照构建和谐社会的要求，把安置群众放在更加突出的位置，采取更为优惠的安置政策，积极创新安置措施，努力解决群众住房和生活实际困难。
2、要多渠道筹措建设资金。一是加大地方实行财政补贴、税费减免、土地出让收益返还等优惠政策，对保障房建设的优惠政策应该延伸到城市棚户区改造，以调动社会资金投入棚户区改造的积极性。二是在改造项目里，配套建设一定比例商业服务设施和商品住房，支持让渡部分政府收益，吸引开发企业参与棚户区改造；
三是将棚户区改造剩余土地纳入区级储备，出让金全部留区用于棚户区和基础设施改造建设。
从2010年开始，国家对棚户区改造给予补助，支持各省市开展棚户区改造，补助标准也在逐年增加，但在补助资金使用过程中，因为一些客观原因，使补助资金不能很好发挥作用。如xx市中省补助资金达到5亿元，但现在沉淀在4亿元以上。每年的补助资金是按项目申报，按项目下达，造成补助资金不好用、不能用的原因一是棚户区改造补助资金是按项目下达，每个项目补助金额有限，远远不够拆迁、建设或配套设施任何一项的经费投入，由于棚户区改造都是引入社会资金，补助资金的投入，将带来对整个项目的审计。二是等项目补助资金下达时该项目资金已经不再紧张，而这资金无法用于后续棚户区改造项目建设。如果政策上给予宽松，按照补助总额整体拨付，各市在使用过程中按照项目进展及个别项目不能自求平衡的实际情况，集中调剂使用，使补助资金发挥更大作用。
3、要使棚户区改造和保障房有机结合。用保障房支撑棚户区改造，对棚户区改造中涉及异地安置的“双困户”在保障房分配中给予优惠或优先政策，解除拆迁困难群众的后顾之忧，这样就能大大减少棚户区改造中的化解成本。就地安置的棚户区改造除安置原居民外，还可以解决外来人口以及其他保障对象的住房问题。xx市的东窑坊小区，安置居民1960户约6000多人。除回迁原东窑坊405户居民外，多出的1500余套房屋用于其他棚户区居民的安置。
4、要加强棚户区改造质量监管。保障性安居工程质量安全监督总站在严格监督保障性住房建设的基础上，要继续把各类棚户区改造安置项目建设纳入重点监管范围，防止建设质量通病，让群众脱离低矮简陋的棚户区能真正住上安居房。
5、要强化手段促公正。针对拆迁难、期望值过高、阻碍棚户区改造的个别群众，除了帮助解决困难，进行政策宣传和耐心说服外，要能够强有力的手段进行矛盾化解，真正实行司法介入，切实扭转“越抗到最后一定越受益”的极端认识，这既是对棚户区改造长期健康发展的有力促进，也是对按政策规定实施搬迁群众的公平。
