在整合融合提升中开创城市建设新局面
——关于推进新xx城市建设的初步思考
区城市建设课题组
区划调整后，新xx城市面积得到较大拓展，占据了市区（不含江都）近“半壁江山”。展望新一轮城市建设，既要牢牢把握“精致”大取向，重新定位城市，全面融入大扬州；
又要对城市空间形态进行重新规划、加快功能板块间的优化整合和深度融合，促进城市建设品质的全面提升。为适应这一要求，近期根据区委统一部署，我们围绕新xx城市建设课题，进行了调研，形成了一些初步思考。
一、立足大扬州格局，研判新xx城市建设的优势和面临的挑战
审视新xx的区域特征，实现了四个转变，即实现了由破碎型区域向完整型区域的转变、由城郊型区域向城市型区域的转变、由工业型大区向服务型大区的转变、由城市新区向古今交融区域的转变。这些转变中，既蕴含着城市发展的新机遇，也面临着新挑战。
一是区位门户优势。新xx是扬州南、西、北三大门户，在大扬州新一轮城市发展战略实施中，“首位度”优势将逐步体现。作为南部门户，随着宁镇扬一体化发展态势的加快，特别是扬州、镇江两市将共建润扬滨江地区，联袂打造现代滨江双子新城，宁镇扬板块门户区的优势将进一步凸显。作为西部门户，随着 “一体两翼”战略的大力实施，远景中仪征将逐步融入大扬州市区，xx将成为扬州中心区域。作为北部门户，明年，扬泰机场投入使用后，扬菱路将成为市门第一路，扬州北部城市拓展必将由此拉开序幕。
二是城市空间优势。新xx城市空间优势不仅在于实现了城区面积的扩容增量，还在于实现了南北空间的大贯通，“南城北乡” 结构形态更为明晰，区域交通路网体系更易于衔接。同时，新城片区实现了强强组合。邗上片区、蒋王片区、蜀冈生态新区包括新城西区等，作为扬州起步较早的一批城市新区，经过多年的建设和积累，城市框架已全面拉开，各类配套基本到位，城市环境不断提升。无论是新城的产业承载功能，还是人居环境，都具有一定的先发优势。
三是城市产业优势。服务业成为与工业“并驾齐驱”的经济主导产业。城市重点地段、重要节点开发全面推进，拥有金陵大饭店、汇金玄武、福朋喜来登等五星级酒店和力宝广场、五亭龙商务中心等一批大型城市综合体，xx路商贸商务街、江阳西路市场带和望月路、四望亭路等特色街区初具规模。房地产业保持持续、健康、快速发展势头，集聚了万科、华润、绿地等一批国内顶级地产开发商，住宅品质和地块价值将得到充分体现。
四是人文自然优势。新xx文化资源积淀深厚，汇集了隋唐遗址、千年瓜洲、竹西佳处等众多历史资源，有利于在城市形成古今文化的交相辉映。新xx生态资源丰富，有江有湖、有丘有林，拥有邵伯湖、古运河、长江水景轴道和蜀冈、扬子津生态长廊，引潮河、古邗沟、漕河等风光带点缀其间、各具魅力。同时，汊河大学科技城积极启动，智力资源潜力将逐步释放。
然而，我们冷静分析，新xx城市发展也面临着一些亟待解决的问题。
一是区域中心功能不强，需解决中心体系问题。近年来，围绕构建“一体两翼“城市发展格局，扬州确定的城市发展方向是“东联、南拓、西优”，北部发展一直未提及。目前，城市东部的广陵新城、南部的临港新城、西部的新城西区已经逐步定格为三大城市副中心。而无论是原xx处于中心位置的邗上片区和作为城市副中心规划的运西片区，还是原维扬坐拥城市“黄金地段”的蜀冈生态新区，均存在不同程度的尴尬。同时，新xx城市商业中心由于过于分散，导致中心规模不大、功能不强，难以确立中心体系。
二是片区建设战线过长，需解决板块整合问题。为迅速拓展城市空间，老xx实施的是“五城同建”战略，原维扬坚持的是“五大板块”互动发展。老xx片区建设主要是以润扬路为城市发展轴线，连接瓜洲新城、汊河新城、西部新城（邗上、蒋王、新城西区）。原维扬则以扬子江路为城市发展轴线，串联双桥片区、蜀冈生态新区、维扬经济开发区、甘泉片区。在城市北部，原维扬提出以蜀冈生态新区为核心，打造扬州北部新城。而原xx希望以扬菱路拓宽改造为契机，利用隋文化资源，在槐泗南部区域打造北部中心城市。为避免和防止“摊大饼式”的城市扩张，片区空间、功能整合势在必行。
三是产业支撑有所欠缺，需解决产城融合问题。近几年，我们虽然意识到产业对城市发展的支撑作用，但限于各种因素制约，产业与城市发展的脱节现象依然比较普遍。尤其是房地产开发在新城建设中仍占据主导位置，房地产税收在服务业总税收中占比超过60%。
四是城市建设精致不够，需解决城市特色问题。新城“新而不精”，城市形态风格缺少精谋细划，景观建筑缺少精雕细刻，城市天际轮廓、建筑立面色彩等不够协调，城市建设有产品，少作品，尤其缺少精品和区域标志性建筑。老城“旧而不古”， “城中村”、老小区、老宿舍、老街巷等为数众多，整治、改造任务较为艰巨。
五是要素制约愈加明显，需解决发展资源问题。每年上级分配给原xx和维扬的用地指标总计不足1000亩，用地缺口一直较大。原xx划出的5镇，占有建设用地指标相对较少，而新一轮城市经营开发和产业发展必将需要占用大量土地指标，仅拆迁安置房用地一项，我们不仅有超千亩的历史欠账，每年还有新建百万平米以上安置小区的用地刚性需求。同时，随着国家持续加强宏观调控，城建融资渠道收窄，融资难更为突出。
六是房屋拆迁难度加大，需解决机制创新问题。拆迁难是当前城建工作的“第一难”。今年以来，房屋征收与补偿相关政策进行了调整，对征地拆迁和项目建设行为提出了更严格、更规范的要求，有些部门和基层的干部处于缺套数和招数的状态。
二、拓宽城市建设视野，以新定位、新理念谋划新xx城市发展
区划调整与规划调整是如影随形的。我们感到，新xx城市建设应按照“空间重构、资源重组、优势重叠”的总体要求，大力实施板块整合发展、产城互动发展、文化特色发展、城市集约发展四大战略，使新xx的空间布局更合理、产业发展更健康、人文气息更浓厚、要素配置更集约。根据这一思路，下一步的主要举措是：
1、坚持轴向发展、组团发展，大力推进城市功能区建设，构建城市空间形态新格局。
围绕实现新xx城市空间形态优化、资源要素集聚与承载功能提升，按照“核心区域、外围组团、轴向布点、带状发展”的空间布局思路，合理规划城市功能区，着力打造“一心、两轴、五板块”。
——“一心”，即西部新城核心区。区划调整后，新xx城市建设面临的现实问题是扬州城市发展重心的东移，尤其是广陵新城京杭之心CBD的建设。作为CBD来说，应该集中便捷周到的金融、商贸、文化、办公、酒店、公寓等服务，建设主题公园、文体中心、中心广场、商业步行街等公共设施。目前，广陵新城建设才刚刚起步，功能完善需要一个较长的过程。而新城西区、文昌路、xx中路复合商圈等现代商贸形态已趋于成熟，西区各类大型文体功能设施正不断完善，西部新城已具备率先占领扬州商贸文化新中心高地的先发优势。要在广陵新城发展成熟前，借助新城西区城市功能设施，加强衔接融合，加快产业发展。在空间布局上，主要以新城西区为中心，以文昌西路、xx路、润扬路等主要道路为轴线，北向蜀冈生态新区拓展，南向蒋王片区延伸，东向邗上片区发展，西向杨庙片区扩容，共同打造西部新城核心区。
——“两轴”，即xx中路发展轴和沿湖发展轴。从扬州城市空间结构看，有两条城市发展轴，分别是古运河发展轴和文昌路发展轴。分析新xx的区域形态，最鲜明的变化是南北连贯。目前，贯通城市南北的有三条干线：扬子江路、xx路、润扬路。今后，可将xx路作为南北连贯的主轴线。通过南延，实现与沿江路的对接，串联瓜洲片区、运西片区；
通过北伸，实现与新甘泉大道的衔接，串联蜀冈生态新区、维扬经济开发区、甘泉片区。这条主轴能在空间上纵深连接各主要城市片区，成为xx今后南北最重要的城市走廊。未来，沿湖轴线同样也应成为城市东部的一条主轴线，通过运河路北延、规划建设沿湖大道，连接梅岭片区、城北片区、物流集聚区和北山三镇，将邵伯湖生态资源引入城市，并与扬菱路形成循环路网，进一步推进北部腹地的城乡统筹发展。
——“五板块”，即5个功能组团。在城市规划建设中，不能自行其事，追求行政单位的“小而全”，造成产业同构、功能雷同等问题。区划调整后，xx城市片区较多，可通过水系、快速通道、生态廊道等实现高效衔接、相得益彰。我们觉得，xx城市功能板块大致可以分为5个：一是西部商务板块，含双桥南片区、邗上片区、蒋王片区、蜀冈生态区，以商务商贸为核心，集时尚休闲、居住等功能于一体。二是南部滨江板块，含汊河片区、xx经济开发区南园、运西片区，以科教研发为核心，以创建国家高新区为契机，建设xx自主创新核心区。三是北部新城板块，含维扬经济开发区、蜀冈生态区、甘泉片区，以发展软件与新兴产业为支撑，建设智慧型城市。四是东部物流板块，含公铁水联运物流集聚区、槐泗粮食物流集聚区，以物流功能为核心，集专业市场、中转市场于一体。五是环蜀冈瘦西湖景区板块，含双桥北片区、城北片区、槐泗南片区等，利用景区“溢出”效应，发展商贸、旅游、文化等产业，建设“城市客厅”。要发挥好规划的管控引导作用，深化总体功能区规划和专项规划、分区规划，优化城市设计，最大程度地发挥城市功能区的综合效益。
2、坚持产业支撑、互助互促，高效实施城市经营开发，着力实现城市建设与产业发展的双轮驱动。
一个城市要实现可持续发展与繁荣，产业支撑是基础和根本。只有通过产业的大发展，才能集聚人气、营造商气、提升财气、推动城市的可持续发展。目前，xx的城市建设已进入“造城”向“兴市”转变的关键阶段，要在促进产城融合上有真作为和大作为。
一是以城市综合体建设为龙头，引领城市产业发展。谁拥有城市综合体，谁就能占领未来。要在统筹规划的基础上，将优质城市综合体项目作为城市重要节点、重要地块开发的首选，以形成强大的资本吸附磁场效应和商业价值洼地效应。今后几年，可集中力量推进“一圈、一街、两区”城市综合体建设。“一圈”即在文昌路和大学路交叉节点上，规划建设琼花园商圈（东至二道河、西至高潮河、南至文昌路、北至四望亭路），启动文昌乐都汇、华懋财富广场、中集商业综合体等一批项目，形成与文昌商圈遥相呼应的姊妹商圈。
“一街”：即xx中路商贸街，主要是做大做强力宝广场、启动建设三盛置地广场、开张营业星座国际、改造提升来鹤台广场（含天润国际大厦）。“两区”即蜀冈生态区商务核心区和蒋王核心区，新建龙湖商业综合体和首开综合体项目。
二是以旧城改造为契机，推动城市产业发展。应该舍弃“古城保护是财富、旧城改造是包袱”的观念，充分利用旧城区位优势明显、优势资源聚集的条件和基础，积极创新改造思路，不仅以改造换空间，更要以改造促转型。要“慎改”，坚持量力而行、分清轻重缓急，合理控制好老城区改造的时序和节奏，重点围绕“三路一河”（文昌路、扬菱路、扬子江路、古运河风光带），先行打造一批亮点项目。要“优改”，通过改造腾迁出的空间，大力培育特色产业、发展现代服务业，其中双桥片区积极谋划贾庄、张庄改造，城北片区推进黄金坝地块改造，立足在打造城市商业中心取得重要突破；
要克服大拆大建，强化功能再造，对部分老建筑、老街巷进行地下、地上、楼体、楼顶立体化整治，全面提升旧城区城市承载功能。要“巧改”，通过较低成本对一批老厂房、老街道进行升级改造，发展城市新产业。重点探索利用梅岭街道等地旧厂房、老街道存量资源，发展文化创意旅游产业。
三是以城市功能完善为保障，服务城市产业发展。致力于为产业发展提供优质载体和平台，在通盘考虑各城市功能区空间形态和产业布局的基础上，加快各类市政公用设施和功能性设施建设，不断完善城市功能。一方面，力促基础设施到位。根据新的城市空间布局，合理规划路网体系，推进一批城市主次干道建设，既实现与扬州“一体两翼”都市区交通衔接，又努力实现xx南北大贯联、片区大畅联。要统筹建设城市和园区的供气、供热以及污水管网、提升泵站等基础设施，提升城市保障能力。另一方面，力促服务功能到位。积极完善公共服务设施，提供齐全的医疗、教育、文化、购物、娱乐等公共服务产品，为促进产业集聚和人才集聚创造条件。
3、坚持文化为根、宜居为本，精心塑造城市个性风格，进一步彰显城市魅力。
城市建设重在有风格和特色。新xx城市建设要在“精致”底色下，致力于凸显文化特色、水城特色和生态特色。
一是着力挖掘江河气魄、隋唐气象。婉约隽秀的明清园林文化被视为扬州重要的文化识别符号，而雄浑的江河文化一直被忽略。我们觉得，要抢抓瓜洲旅游大开发契机，将这种江河气魄充分体现出来。将兴建大观楼作为瓜洲开发的点睛之笔，将历史的承载在大观楼中充分体现出来。同时，推动五星级宾馆、长江游船码头、古街以及地方风情、民俗和餐饮设施等建设。要加快推动“隋唐”文化区建设。2012年，扬州市将加速推进唐子城大遗址保护展示工程，占地5.07平方公里，总投资50亿元。我区要“借势发力”，加快“隋城”规划建设。重点依托隋炀帝陵、阮元墓、“竹西佳处”等资源，做好“借题发挥” 文章，注重整合槐泗片区与城北片区历史资源。明年，抓紧完成槐泗南片区城市设计，谋划隋炀帝（阮元）文化广场建设；
积极推进竹西公园扩容工程，开发蜀冈东峰资源，致力打造竹西“隋唐六景”（隋都故宫、大云佛境、竹西佳处、禅智山光、十里长街、茱萸古湾），尽快形成与扬州唐城遗址、宋夹城呼应之势。
二是更加注重因水建城、以水活城。“半亩方塘一鉴开，天光云影共徘徊”。只有亲水依水，城市才有灵动。要充分利用现有的水资源优势，使水的生态价值、资源价值和人文价值在城市建设中得到更好地利用。水系整治方面，结合全市活水工程，大力整治槐泗河，从而沟通蜀冈唐子城水系，顺流进入主城区，形成活水之源，为蜀冈再现“双峰云栈”胜景创造条件。水城建设方面，明年建成蒋王核心区北水街，规划开挖一条沟通南北的水渠与一个环湖的大水系，通过水景、水幕、临水商业街等元素，展现水城特色。进一步完善运西城市副中心规划设计，突出以古运河游览线为主要纽带，以水为韵，以岛展魅，以景托城，规划建设运河邗城，打造南部滨江板块新中心；
围绕创智湖，规划建设北部城市商务新中心。
三是全力打造绿杨城郭、生态长廊。通过科学规划、合理布局、加大投入，加快城市绿化景观建设，推动由“城市中园林”向“园林中城市”转变，由追求覆盖率向注重景观价值、生态功能转变，由重视建设向建管并举转变，实现“园在城中、城在绿中，全年有花、四季常绿”。突出打造扬菱路、xx北路、新328国道连接线等一批景观大道，对城市重点路段、重要出入口、广场、河道两侧等进行全面景观提升。同时，进一步做亮蜀冈十里生态长廊工程，不断增添时尚元素，建设生态公园、风情休闲、文化展示和运动广场等功能设施，实现生态与文化的融合，环境与人的融合。
4、坚持要素保障、民生保障，设法化解城建难题制约，以资源优化利用撬动城市发展。
城市发展离不开土地、资金等要素资源，更离不开广大城市居民的支持。要围绕保障民生、保障发展，着力创新资源利用机制，努力突破发展瓶颈制约。
一是在破解土地资源难题上求突破。强化节约集约用地，进一步抬高用地门槛，提高土地使用效益。利用政策围绕大企业、大项目加大土地点供和独立选址申报力度，切实加强闲置土地清理盘活工作，积极实施城乡建设用地增减挂钩和万顷良田建设工程。突出乡镇主体地位，对现有土地挂钩政策进行调整，实行“三变”，即变区级申报核查为乡镇自查自报；
变项目核定资金分期拨付为验收确认补助；
变初期低标准有偿使用为高标准有偿调剂，明年，力争实现超“双千”目标，即新增挂钩指标超千亩，商服用地上市超千亩。
二是在破解城建资金难题上求突破。按照“政府引导、社会参与、市场运作”的原则，加快建立多元化城市建设投融资体制，鼓励采用特许经营权转让和BT、BOT、TOT等方式，引导各类资本进入城市基础设施建设领域。大力扶持区国有资产经营公司、发投公司、城市置业等国资公司发展，通过全面参与园区开发、片区改造、土地整治、土地委托收储等途径做大做强；
创新各种融资方式，采用发行债券、信托贷款、土地抵押、土地整治项目包装等方式进行融资。要进一步强化城市的内涵建设、精致建设，不铺摊子，不浪费资源，不断提升城市经营开发水平。
三是在破解拆迁安置难题上求突破。对城中村改造、征地拆迁等重点工作，加强制度研究和工作创新，按照“成片可平衡、就近可安置、文化可延续、管理可兼容”的思路，探索建立新的拆迁安置模式，合理分配改造地块收益，充分调动区、镇、村三级参与改造的积极性，让老百姓从旧城改造中得到更多的实惠。要着力提高安置小区的建设品位，强化物业配套、功能配套和环境配套，努力做到让被拆迁户满意。
三、根据城市发展实际，有序安排和实施新一年城市建设重点项目
坚持量体裁衣、量力而行原则，根据实际需要和资金来源，合理确定2012年城市建设的重点项目和推进时序。鉴于原xx和维扬城建体制不同、明年部分原维扬城建项目仍由市建设局继续实施的实际，初步考虑新xx将实施以下四项重点工程：
1、市政设施工程：重点是建设“二十二路、一网、四站”。“二十二路”是，除了今年结转的新328国道连接线等区域道路以及市建设局负责的扬菱路拓宽、司徒庙路拓宽、江都北路等建设外，重点新建22条道路，总投资约5亿元，其中xx经济开发区4条，分别是宏溪路延伸段（含跨扬溧高速大桥）、扬子津路、兴华路、兴农东路；
维扬经济开发区6条，分别是xx路北延、广场路、滨湖路、纵一路北延、纵二路东延、横一路西延；
邗上片区2条，分别是望月路东段、兴城西路东段；
蒋王片区、瓜洲片区、城北片区各1条，分别是建设大街、锦春路、三星路。蜀冈片区6条，分别是荷叶路南延、西湖路、台扬东路、蜀霞路、北环路、锦汇南路。甘泉片区2条，分别是双塘路北延和甘八线北延。“一网”是雨污管网，建设污水主管网10公里，实施百祥路、扬子江北路、维扬路、文昌西路、xx北路等雨水管网改造，总投资约1.2亿元。“四站”是建设xx北路、锦春路、建华路3座提升泵站和1座引潮河排涝站，总投资约4500万元。
2、绿化景观工程：主要是“两大绿化、一批亮化、五个整治”。“两大绿化”是实施新建道路两侧配套绿化工程和蜀冈生态长廊西延、创智湖、竹西公园等重要节点绿化提升工程，总投资约1.5亿元。“一批亮化”是对新328国道等一批重点道路实施LED路灯改造和路灯智能化升级，总投资约3000万元。“五个整治”是继续实施黄泥沟、启动古运河、扬瓜河、红旗河、新328国道扬州西出入口景观整治，总投资约1亿元。
3、住房建设工程：主要是建好“十一个安置房”，总投资约22亿元，分别是xx经济开发区建华一期、胡庄一期，蒋王江六高速安置小区、西部安置区三期，槐泗扬菱路拓宽改造安置小区，双桥西湖花园四期，平山扬城北苑三期，西湖西湖景园二期、山水锦城四、五期，城北月明苑五、六期，甘泉新苑安置区。同时，推进xx经济开发区青年公寓二期等公租房项目建设。
4、民生城建工程：主要是三个“八老改造”。一是整治双桥柳湖南苑、双桥新村、康文（康武）苑、武塘小区、城北电厂盐亭宿舍、三力集团老宿舍等一批老小区、老宿舍，总建筑面积40万平方米，总投资5000万元。二是改造大王庙东、李庄、秋雨、蒋东、薛庄、卞楼等一批“城中村”，总面积约800亩、拆迁面积30多万平方米。三是改造史可法东路、玉器街、梅岭东路、马太路、老虎山路等一批老街巷，总长10公里以上。