(包头市国土资源局，内蒙古 包头 014010)
摘 要：文章通过现有耕地存在的问题，提出了基本农田整理是提高农业综合生产能力、繁荣农村经济的必然选择的观点，进而提出了基本农田整理的目标与方向及在基本农田整理中应特别关注的问题。
关键词：基本农田；整理；农村经济；农业土地开发
中图分类号：F303 文献标识码：A 文章编号：1007—6921(2009)02—0069—02
基本农田是我国农业的命脉，是耕地中最为宝贵的部分，是人们赖以生存最重要的物质基础。基本农田质量好坏，标准高低，直接关系我国农业生产的发展和农村经济的繁荣。
1 基本农田普遍存在的问题
在我国现有耕地中，基本农田占80%以上，成为耕地中最宝贵的“核心田”。然而最宝贵的“核心田”现状不乐观，绝大多数没有达到“核心田”应起的核心作用，中低产田占了大部，高产稳产田比例不多。既便高产田与发达国家相比也有较大差距。这些中低产田呈现的共同特点是现有的农田水利设施标准低下；不能发挥应有的作用，有的年久失修，有的残缺不全，有的甚至无必要的水利设施；土地平整不充分；水土流失严重，耕地质量下降；电力等设施不配套，无法满足农业生产的需要；生态建设滞后，有的环境质量下降等等。
2 基本农田整理是提高农业综合生产能力、繁荣农村经济的必然选择
近些年来，我国农业基础尽管有较大改观，但脆弱的状况并没有根本改变，主要反映在基本农田标准低，无法有效抵御自然灾害。基本农田质量上不去，提高农业综合生产能力、繁荣农村经济就是一句空话；粮食安全就无法得到保障。提高基本农田的标准与质量，让其成为耕地中真正的“核心田、安全田、高产稳产田”已成为当前乃至今后农业生产最主要、最紧迫的一项任务。怎样才能改变基本农田相对落后状况呢？在目前条件下，最有效果 的途径就是开展有计划有规模的基本农田整理。
3 投入不足是目前基本农田质量不高的主要原因
造成基本农田标准不高质量低下，未能成为有效基本农田主要原因之一是投入不足客观地讲，在过去的几十年中；国家对农田水利设施建设是比较重视的，投入资金比例占了农村农业投入中较大部分；每年都要投入巨资兴修水利，但因国家财力有限，小型农田水利设施及其他农业设施投入主要靠地方自筹。而地方因财力不一条件有别，投入也不一样，不过总体上是投入不足。地方投入严重不足，农田水利设施出现了小型水利设施未能与大中型水利设施有效配套，大中型农田水利设施不能发挥应有的作用，其他农业设施不能适应农业生产的要求，严重的影响了基本农田建设。
4 国家就此问题出台的相关政策
针对基本农田标准不高、质量低下且投入严重不足的实际情况，国务院于2004年出台了《国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知（国发［2004］8号）》，明确规定了各级财政都必须将土地出让金按比例核定用于农业土地开发。为进一步解决农业基础落后问题，党中央、国务院又于2004年12月31日下发了中发［2005］1号文件《关于时一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》，提出以严格保护耕地为基础；以加强农田水利建设为重点，以科技进步为支撑；以健全服务体系为保障，要求各级政府采取综合措施，加大农业基础设施投入，尽快提高农业综合能力，繁荣农村经济。党中央、国务院的决定，为从根本上改变基本农田现状奠定了坚实基础；不仅解决了建设基本农田资金不足问题，而且也为我们开展基本农田整理指明了方向，使我们进一步认识到要改善农业基础提高农业综合生产能力；繁荣农村经济，加强粮食安全，必须加大投入力度，大力开展基本农田整理。也就说基本农田整理是基础、前提，不进行基本农田整理，农业基础薄弱状况的善就无法改变、农业综合生产能力就无法提高，繁荣农村经济的目标就无法实现。开展基本农田整理是改变基本农田现状的必然选择。
5 基本农田整理方向与目标的选择
开展基本农田整理必须明确整理方向与目标，必须清楚与土地开发整理的区别，必须掌握整理的原则。首先，我们将土地开发整理与基本农田整理作一比较和分析。土地开发整理自99年纳入新法以后得到了较快发展，经过几年的实践，我们对土地开发整理有了较为清晰的认识，对土地开发整理可以作如下概括：土地开发整理就是按照土地开发利用总体规划和土地开发整理规划，有组织地对农村地区田、水、路、林及村庄进行综合整治。对土地利用状况进行调整和改造；提高土地利用率和生产率，改善生产、生活条件和生态环境。从概念上分析，土地开发整理担负的主要任务：一是增加有效耕地面积，国家规定土地开发整理项目新增耕地比例不低于10%；二是要改善农业生产条件和生态环境，通过土地开发整理施以工程技术措施，提高耕地质量，使生产条件得到提高，生态质量上升；三是繁荣农村经济，土地开发整理项目的实施，无疑使当地经济得到提升。
基本农田整理是土地开发整理的深化，与土地开发整理相比，它呈现如下特点：一是整理必须在基本农田区进行；二是在增加有效耕地面积基础上，更注意基本农田质量标准提升生态环境建设及基本农田综合生产能力提高和持续利用。三是更注意科学规划与布局。按照上述特点，可以对基本农田整理作如下界定：所谓基本农田整理，就是在基本农田区域内，按照土地利用总体规划和土地整理专项规划要求，对基本农田进行科学规划与布局，施以现代工程技术手段，改善农业基础设施，增加有效耕地面积，使被整理农田达到农田水利设施较为先进齐全，节能节水，旱涝保收，生态环境俱佳及可持续利用的高产稳产田。
基本农田整理与土地开发整理之所以有这样不同，完全由于二者的功能任务不一所决定的。近些年来，由于我国经济社会发展，生态退耕，农业结构调整以及自然灾害和人为因素等造成耕地大量养活为为了实现党中央、国务院“必须实现耕总体动态平衡，确保耕地总量只能增加，不能减少”的目标，新法将土地开发整理纳入其中，在严格控制占用耕地的同时，通过土地开发整理补充被占耕地，实现耕地总量平衡。从近几年土地开发整理实践看，土地开发整理基本上实现了补充耕地的目标。虽然土地开发整理达到和保证了耕地的占补平衡，但我国耕地质量并不能因土地开发整理而实现根本提升。也就是说，仅靠土地开发整理不能使基本农田质量得到根本改变，土地开发功能并不能担负基本农田质量提高。基本农田整理恰恰弥补了土地开发整理的缺陷，可以从根本上提升基本农田质量、标准，使其成为高产稳产田及可持续利用。基本农田整理的功能与内涵，表明基本农田整理必须在增加有效耕地面积基础上，实现质量全面提高，整理较高标准的基本农田应是基本农田整理的主要方向与目标。
6 开展基本农田整理应特别关注的几个问题
依基本农田整理的要求以采取适合基本农田整理方式方法及程序进行。按照基本农田整理功能定位；开展基本农田整理尤其注意以下几个环节：
6.1 项目规划更科学
基本农田整理是靠一个又一个项目实施完成的，因此就每一个项目而言搞好项目规划尤为重要。所谓基本农田整理项目规划，主要是指对需要整理的基本农田区域内地块、产权关系和结构的调整，对地理结构的合理布局，在基本农田整理区构筑科学、合理的现代工程设施，最充分的挖掘土地潜力，最大程度地提高土地利用效率的过程。基本农田整理项目规划与土地开发整理项目规划最大的不同，在于基本农田项目规划内容和标准更高，工程更具现代化，能够最大程度地施以现代技术，从而使整理后的基本农田达到平面配置和空间布局更为合理，设施现代，节能节水，生态良好，旱涝保收的高产稳产田。如果基本农田整理不按此目标规划，或与一般土地开发整理项目相同，基本农田就无法达到高产稳产，整理土地就失去意义。
6.2 权属调整工作必须到位
从近几年土地开发整理项目实施情况看，因权属调整工作不到位导致土地开发整理项目难以实施的情况屡有发生。基本农田整理项目从目标功能定位情况看。比土地整理项目工程更复杂，涉及的土地权利人更多，权属调整工作难度更大。要搞好基本农田整理权属工作，必须按照国家国土资源部《关于做好土地整理权属管理工作的意见》（国土资发［2003］287号）及相关规定进行，绝不能单纯为了获得国家投资忽视权属调整工作，不能搞口头协议、君子协定。要严格履行法律程序，合理确定权属调整方案，必须征得2/3以上土地权利人的同意，权属调整方案必须报县级人民政府批准。
6.3 部门协调非常必要
基本农田整理项目涉及国土、水利、农业、环保、林业等各个方面，协调部门关系，取得各部门支持对推进基本农田整理十分重要。如果关起门来搞，就无法获得部门支持，实际上也无法进行。从一些土地整理项目实施比较好的地方盾，部门协调工作都较好，反之，项目难以实施基实施或实施不好，基本上是部门协调或土地权属调整工作做得不好。必须在政府领导下，各部门形成合力，这是搞好基本农田整理的必要条件。
7 结论
基本农田整理是造福百姓的大好事，是政府在广大农村实施繁荣农村经济的政心民心工程。只有让百姓真正了解基本农田整理的作用与功能，才能获得百姓的理解与支持，才能实现农业综合生产能力提高、繁荣农村经济的目标。