中图分类号TV213.4 文献标识码B 文章编号1673- 4637( 2006) 06- 0052- 03
1 问题的提出
水资源费的实施办法及征收、使用管理措施已经颁布和实施近20 a, 但至今人们对水资源费的性质及征收、使用和管理等认识不一, 归纳起来有以下几种观点和意见。
(1) 认为水资源费属国家水资源宏观管理费用的补偿, 是水资源开发、利用中直接劳动消耗补偿之外的前期基础费用和用后补偿费用, 是一种行政事业收费, 水资源费纯粹是一种补偿性质的费用。
(2) 认为水资源费体现了国家的所有权和使用权,水资源所有者为了有效体现自己的所有权, 保护和管理水资源, 使其达到永续利用, 而向水资源使用者征收的费用, 是水资源使用租金。
(3) 认为水资源开发利用中全部劳动消耗只是水费, 而非水资源费; 水资源费纯属一种“资源税”, 这种税收体现了属国家所有的水资源必须实现有偿使用的原则, 也在一定程度上反映出水资源的稀缺程度。
(4) 认为水资源费具有税的性质, 但不是纯粹的税收。不由税务部门征收, 且不像税收那样由国家统一规定的税收标准。
(5) 认为水资源费具有费和税的双重性质, 既承认水资源费是对水资源宏观管理消耗的补偿, 又认为属国家所有的自然资源应实行有偿使用原则, 有偿使用的实质属税收的性质。
(6) 认为水资源费的征收完全是一种水资源管理措施, 称为费或税无关紧要, 称为费更有利于收费和管理。水管理部门收费比税收方便得多, 且利于其使用; 对企业来说, 费用可以纳入成本而转嫁于用户,不影响其经济效益。
尽管目前水资源费的性质学术界还存在争议, 实际上我国的水资源费承担了水资源所有权实现的功能,是水资源所有者因水资源付出而得到的收益, 是水资源所有权在经济上得以实现的具体体现。
2 我市现状
2002 年4 月1 日, 国家计委、财政部、建设部、水利部、国家环保总局, 联合发布了《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》, 通知指出, 城市供水价格改革工作的重点, 是建立合理的水价形成机制,促进水资源保护和合理利用, 调整水价要与改革水价计价方式相结合。全国各省、直辖市以上城市应创造条件在2003 年底以前对城市居民生活用水实行阶梯式计量水价, 其他城市也要争取在2005 年底之前实行; 取消部分地区实行的用户用水最低消费( 月用水量底数) 的规定; 各地要对非居民用水实行计划用水和定额用水管理, 实行用水超计划、超定额累计加价办法, 拓展水价上调空间, 增强企业、居民的节水意识。
2004 年7 月30 日北京市发展和改革委员会下发了《关于调整水价的通知》( 京发改[2004] 1517 号文件) , 其中对水资源费标准做了如下规定: ①水利工程供水( 除农业和环境用水外) 水资源费由0.60 元/m3调整为1.10 元/ m3。②市自来水集团企业、各区县自水公司取用地下水水资源费由0.60 元/ m3 调整为1.10 元/m3。③自备井取用地下水水资源费: 生活、工业等取用地下水由1.50 元/m3 调整为2.00 元/ m3; 乡镇企业取用地下水由0.40 元/ m3 调整为2.00 元/ m3;生产纯净水取用地下水由4.00 元/m3 调整为40 元/m3;洗浴业取用地下水由1.50 元/m3 调整为60 元/m3。同时, 对自来水水费价格做了以下规定: 居民生活用水由2.30 元/ m3 调整为2.80 元/ m3; 行政事业用水由3.20 元/m3 调整为3.90 元/m3, 工商业用水由4.20 元/m3调整为4.60 元/ m3; 洗浴业用水价格由10 元/ m3、30元/ m3、60 元/ m3 3 档统一调整为60 元/ m3; 洗车业、纯净水用水价格由20 元/m3 调整为40 元/m3; 农业赔水价格由0.50 元/m3 调整为0.60 元/ m3。由以上我市的水资源费标准、水价标准可以看出: 随着“阶梯式”水价多次调整, 长期以来倍受关注的水价过低问题逐步得到解决, 甚至个别地区的水价已高到一定水平, 引起用水户的特别关注。然而, 一个新的问题摆在我们面前: “阶梯式”水价中额外收益应该归谁所有? 是归供水企业还是国家? 现不同的行业供水价格存在很大的差异, 如特殊行业的水价远高于供水企业成本, 也有额外的收益, 这部分高出的收益究竟应该归谁所有? 这不仅是一个理论问题, 也是一个实践性很强的问题, 正确处理这个问题, 不仅涉及到国家利益是否受损, 而且与供水企业改革密切相关。
3 水价体系中水资源费存在的主要问题
在现有水价体系中, 水资源费是水价的一个重要组成部分, 正确分析水价中的水资源费存在的问题,是改革水资源费的基础和依据。目前, 自来水水价体系中关于水资源费方面主要存在以下几个问题:
(1) 各用水户的水资源费缺乏差异性。在供水企业中, 供给各用水户的水价虽然存在差异, 但其中的水资源费部分是一样的, 没有差异性。以北京市为例,北京市居民生活用水、旅游饭店娱乐用水、特殊行业( 洗车、洗浴) 用水、工商业以及其他用水, 水资源费都是1.10 元/m3 ( 城镇地下水资源费除外) 。水资源费的一致性所表达的含义就是政府将水资源无差异地配置给各用水户。实际上, 各用水户对水资源利用存在差距, 从整体上来看, 水资源为生活资料和生产资料,其效益是不一样的, 采取同样的水资源费, 体现了政府没有对其进行有效的调控。另外, 对于一些耗水大户, 即缺水地区应该限制的产业, 政府也像生活用水那样收取相同的水资源费, 不利于这些企业的调整,对于整个产业结构的调整也没有体现出来。
(2) 恒定的水资源费导致国家部分利益受损。水资源费是政府行政事业性收费, 其最终归政府( 代表国家) 所有。维护政府的利益不受侵害, 是市场经济条件下面临的一项重要任务。目前, 在自来水水价体系中, 各用水户水资源费相同, 但自来水水价却存在很大差异, 如北京市旅游饭店娱乐用水、特殊行业中的洗浴用水价格达到4.60 元/m3 和60 元/m3, 远远高于自来水成本实际水价, 自来水公司在某些行业获得了额外的收益。实际上, 这种额外的收益应属于国家所有。但事实上这部分收益没有划入政府的账户, 使得国家在这个领域的利益受到伤害。
(3) 捆绑的水价方式难以体现政府的宏观调控职能, 不利于政企分离。目前, 自来水水价是捆绑式的综合体, 包括行政事业性收费( 水资源费) 和企业收费2 部分, 由于收费都是供水企业进行统一征收, 所以用水户面对的只是供水企业, 很多人认为供水企业代表政府, 或者供水企业代表政府行使政府职能, 实际上这是一个很大的误区。
(4) 作为自来水水价主要由以下2 个部分组成,一是水厂进水时的费用, 该部分包括水资源费; 二是自来水公司成本( 含税金) 和利润等, 构成自来水水价的基本公式为: 水价= ( 水资源费) + ( 成本+正常利润) 。“成本+正常利润”是供水企业为了维护正常生产而收取的费用, 也是一种企业行为。
对于供水企业来说, 无论是生活用水, 还是工业用水, 或者特殊行业用水, 其供水成本是一样的。实际上由于不同用水户之间的水价存在很大的差异, 甚至在一些特殊行业可以用悬殊来描述, 多出的那一部分应该是什么? 可以说, 在实行阶梯式水价后, 多出来的收益应是水资源费部分, 所以, 实际上阶梯式水价就是水资源费的阶梯。当然, 阶梯式水价实施后额外收益应该归国家所有, 不是供水企业的收入。
因此, 随着“阶梯式”水价逐步实施, 供水企业不能再享受阶梯水价所带来的额外收益。享受者只能是政府, 同时也为政府建立阶梯式水资源费标准体系提供了理论依据。
4 建立阶梯式水资源费标准体系及遵循的原则
建立阶梯式水资源费标准体系有利于政企分开,充分发挥政府调控水资源的经济杠杆功能, 引导产业结构的调整; 维护国家的权益不受损失, 确保水资源费上缴国库; 建立节水型水价体系, 为节水型社会的建立奠定基础, 促进经济社会环境的协调发展。影响水资源费因素很多, 但主要包括以下几个因素:
(1) 水资源供求关系。水资源供求关系对水资源费具有重要影响。在水资源供需不存在矛盾的时候,不收取水资源费。水资源费的出现与水资源不能满足经济社会发展的需求而出现短缺紧密相关。水资源供需缺口越大, 水资源越紧张, 水资源费就越高, 反之,则越低, 符合市场规律。当然, 影响水资源供求关系的因素很多, 如水资源数量、人口的增长变化、收入的变化、国民经济发展速度、产业结构、技术进步等。目前, 从整体来看, 我国的水资源供需矛盾很尖锐,为水资源费的调整提供了空间。
(2) 政策影响。水资源费是政府行为下的行政性收费, 受政策影响较大, 国家可以根据需要提高或者减免水资源费, 或者通过水资源费的差额调配水资源在各行业的分配。水资源费是国家水资源政策的一个重要组成部分, 国家根据水资源供需状况通过水资源费经济调节作用进行调配水资源, 是国家行使水资源所有权的一种形式。
(3) 水资源商品的特殊性。水资源商品性不同于一般商品, 是一种准商品, 同时具有作为不可缺少的生活资料和生产资料双重性质。其价格与其使用者的承受能力密切相关, 因此, 既要保证使用者基本权益,同时又要有利于节约用水, 提高水资源利用效率。所以, 水资源费的制定一定要充分考虑水资源商品的特殊性。
(4) 多种因素相互作用影响了水资源费。因此,水资源费的调整除了遵循一般商品调价原则之外, 必须遵守以下几个原则: ①政企分开的原则。随着市场经济的逐步完善, 政企分离是一种必然。政府与企业各司其职, 成为市场经济发展成熟的一个标志。通过对水资源费调整, 划清政府与企业的职能, 有利于政企分开, 减轻供水企业的包袱, 轻装上阵; 政府在其职权范围内行使权利, 到位而不越位, 不干预供水企业的具体经济行为。从实践上来考察, 水资源费和企业性收费的分离会造成用水户交费的麻烦, 用水户难以接受。为了摆脱这种尴尬的境地, 政府应该加大水资源费宣传力度, 让用户清楚地知道水资源费和企业收费所代表的不同的性质, 强调政府的宏观调控职能和企业的职能, 在理念上实现两者的分离。②阶梯式原则。在不同的行业中, 拉开水资源费差距, 体现政府对水资源调节的行为和意图。在同一用水户中, 采用阶梯式水资源费, 就是在一定的范围水资源量内采用基本价, 超过定额采取更高的价格, 即保证基本的用水量, 有利于促进用水户节约用水。使供水企业的成本利润部分统一, 无论什么样的用水户, 他们的成本和利润是一样的。③承受力原则。水资源商品是准商品, 其价格应该受使用者承受力的制约。结合水资源费的调整, 一定限制在可承受力范围之内。根据用户的承受力, 结合水资源短缺的现实, 对不同的用水户采取不同的水资源费, 对于生活用水, 根据其公益性,可以进行重点倾斜; 对于其他用水户, 水资源作为生产资料, 其水资源费依照市场进行调整, 拉开档次, 有利于产业结构的调整, 有利于节水型社会的建立。
作者简介: 王明宇( 1970 —) , 女, 工程师。
来源：《北京水务》2006.6