农村税费改革后，国家在许多方面加大了对“三农”的支持力度，但由于相关政策不配套或相关政策缺乏实施基础，税费改革在解决了一些“三农”问题的同时也带来了另外一些问题。自2002年以来，我们一直在荆门农村进行农田水利调查，得以较长时段的观察税费改革给农田水利建设带来的挑战及当前农田水利的困境。本报告是对我们几年来对农田水利调查的一个初步总结和思考，希望能引起有关方面的注意。
一、荆门农业灌溉的基本制度
1958年以前，因新修水利工程少，水利工程未成体系，荆门未对农业灌溉进行统一规定。1958年后，荆门兴建了漳河水库及大量的中、小型水库和泵站。为了延长工程寿命，保证工程安全运行，逐步做到“以水养水”，1965年，根据国务院批转水利电力部制定的《水利工程水费征收使用和管理试行办法》，荆门开始在全县范围内实行征收灌溉水费，征收标准，每亩一元，委托财政随粮代征。但这种不论条件好坏、用水多少、按亩征收的办法，在1972年后连续几年遭受的旱灾中引起了老百姓的不满。因为大旱年份水源奇缺，漳河水库自流灌溉的范围大为缩小，边远尾渠的社队交了当年的水费，却仍然要出钱抽水抗旱。1978年，在面临特大干旱的严峻形势下，荆门县水利局以漳河水库三干渠管理处的名义拟出《漳河水库三干渠灌区试行计划用水、按方收费实施管理办法（草案）》，作为全县进行水费改革试点的参考文件，并责成三干渠管理处、大碑湾泵站管理处和中型水库管理处在本年度内对输供灌区农田的用水分区、镇、场进行计量统计，以便分别结算。1979年，荆门县下文通知全县：1978年的水费按实用水量，以每立方米收费2厘进行结算。
计量收费具有三个特点：一是计划用水。以年度用水计划控制当年灌溉面积，以渠系（或行政区域）下达全年用水指标，在不突破全年用水指标的前提下，根据农事季节农田需水的实际情况，分次作出小阶段的用水安排，即以受益的在册农田为基础，计算出阶段（或分次）用水的配额指标，实行超用不补，节约留用的政策，做到全灌区“一盘棋”。二是按田配水。水利工程单位在作好灌区宏观控制总体规划的基础上，根据灌水计划在输、供水渠道的水量计量口按用户对农田供水的申请，实行“按田配水、配水填证、凭证放水”。配水证一式三联（存根、通知单、用水回单），其内容包括：受水单位、流量指标（秒立方米）、灌水时数、起止时间、开放的渠涵或机台、控制水量、实灌田亩及水量，由所在渠道的管理段签发，交由配水组和用户领证人共同负责执行。三是按方收费。经供、用水双方将实用水量在现场测计核实签字后，即作为计收水费的原始凭证及依据。可一次当面结清，也可分季或按农作物收获期（夏收、秋收）结算交费，但灌溉期末必须全部结清。
计量收费也存在不足。1980年丰水年份，水利工程对农田的供水减少，水费收入总共才41.7万元，单靠计量水费不足以维持当年水利工程运行的经费开支，导致有些水管单位连人员工资也难以解决。为了既肯定计量收费的成果，又能为水管单位每年提供一笔比较稳定的收入，作为解决这些单位人员工资的来源，1980年9月15日，荆门县人民政府下达《关于征收基本农田水费的通知》。《通知》规定，“在对大中小型水库和泵站灌溉区继续实行按田配水、按方收费的同时，从今年起还计收基本农田水费”，“收费范围，凡国家投资或由国家补助经费兴办的水利灌概工程和电力排灌工程，受益的社队，按在册农田（包括社员自留地、饲料地）计收基本水费。计收办法，按上年度（县）统计部门核定的各区社的在册农田面积，由财政、水利部门共同办理计收基本农田水费通知书，一次落实到生产队、农户”，“收费标准，粮产区以实物价值计算，每亩计收四斤半中等价格（0.115元）的稻谷，抵社队当年‘三定’粮食统购任务”。
1981年，荆门农村实行生产责任制。1984年，公社改建为乡级政权。为适应新的形势，1985年，荆门市人民政府下发《关于实行水利工程收费标准和管理办法的通知》，对水费收缴制度进行进一步的改革，规定基本农田水费由财政随粮代征改为由各镇、街办水利站为主，与财政所、农业营业所、经管站、信用社联合计收；计量水费一律由工程管理单位自收。这一改革是对人民公社体制瓦解后，对原来以社队为基础的用水制度以及社队与水利管理单位关系的调整。在实际中，这一制度是通过乡村组织统筹共同生产费得以贯彻的。共同生产费的特点是，由村一级根据全村实际需要收取共同生产费，由共同生产费统一支付农业生产的用水开支，村是农业用水的基本单位。共同生产费一般与上级下达的税费任务同时收取，成为农民负担的一部分。名义上，共同生产费的收取和使用是“据实收取，多退少补”，实际上，1990年代中期后，随着国家减轻农民负担力度的加大，共同生产费以外的农业税费收取越来越规范、严格，乡村两级为了弥补支出的不足部分，而将共同生产费的相当部分移作他用，比如用于招待费和发放村组干部工资，有些村共同生产费的一半以上用于共同生产以外的支出，有些乡镇也要求村一级按田亩上交共同生产费，名义上是统筹共同生产费，实际上大多被乡镇用于弥补其他支出的不足部分。这样一来，共同生产费便成为了加重农民负担的一个重要方面，以致村一级乃至乡镇一级统筹共同生产费被认为是不合理的，而在税费改革中被明令取消。
二、税费改革后农田水利的困境及原因
2002年10月，为了贯彻落实《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》和《湖北省农村税费改革试点方案》精神，湖北省委办公厅、省政府办公厅印发了《湖北省关于规范水利工程农业水费收取和使用的管理意见》，要求从2003年起，水利工程农业水费转为经营性收费项目，不再作为行政事业性收费管理。同时，在《湖北省农村税费改革试点方案》中规定，原来主要用于农业灌溉的共同生产费，不再向农民固定收取，农业抗旱和排涝费用，按照“谁受益、谁出钱”的原则，由受益农户据实承担；取消“两工”，村组内农田水利建设所需资金和劳力，纳入“一事一议”范围统一安排。上述政策在大大减轻农民负担的同时，也给农田水利建设带来了新的挑战和问题。
1、“两工”取消后，由于“一事一议”实施难，水利工程的附属设施得不到有效维护，已有的灌溉系统逐渐遭到破坏。
长期以来，我国的农田水利建设是由政府和农民共同负担的。政府负担部分通过财政预算和专项拨款实现（制度内财政），农民负担部分主要来源于乡统筹村提留（制度外筹资）。人民公社时期兴修的所有水利工程，国家总投资共763亿元，社队自筹及劳动积累，估计达580亿元。(徐小青，2002)人民公社时期正是通过制度内财政与制度外筹资，共同促进了农田水利建设事业的发展。
“两工”是在人民公社制度瓦解后对村社区范围内的公共事务所需劳动力的一项制度安排，主要用于乡村道路及农田水利的修建与维护。因为“两工”具有强制性，在农闲时节，乡村组织可以统一调配“两工”，使乡村社区诸如修补道路、渠道清淤等公共工程能得到持续、有效的维护，且以劳动力的使用替代了农民的现金支出，符合农村的实际情况。1990年代中期后，随着农村人口流动数量的扩大，劳动力的组织越来越困难，一些农村地区便将“两工”指标货币化，“两工”变成了显性的农民负担，从而在以减负为宗旨的税费改革时被明令取消，规定凡村内公共事务所需劳力，必须通过“一事一议”方式筹措。
“一事一议”作为税费改革后乡村社区的一种治理方式，具有十分浓厚的理想化色彩，它将农民看作纯粹的“理性人”，且把民主规则的实践当作是不证自明的，完全忽视了农村千差万别的现实和个体化农民的利益分化。虽然有“一事一议”成功的报道，但在荆门区域调查的数年中，我们未曾发现一例成功的案例，更多的村庄是因为明知搞不成，也从来没有认真尝试过。
一方面是沉重的村级债务，调查五村的村均债务均超过100万元，村集体无力用经济方式组织劳力；另一方面则因为缺乏“一事一议”的实施基础，乡村组织也不能用民主的方式聚合农民的利益诉求，从而使乡村公共事务缺乏任何资源。在此背景下，人民公社时期修建的大量水利工程，因为渠道多年未清淤而荆棘丛生，而由于渠道淤塞、水流不通，原先依靠这些水利工程的农田不得不脱离已有的灌溉系统，自建抗旱能力差的机井、堰塘等小水利以解决灌溉用水。如新贺泵站原为官桥、季桥、新贺、贺集、吕集五个村的1.4万亩农田提供灌溉，由于渠系破损或渠道已经被农户开挖成农田，目前仅能为新贺、贺集两村10个村小组不到2000亩农田抽水。
中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文先生在接受记者采访时曾指出，我国农田水利建设形势严峻，如果再不加大水利建设的投入，就会对农业生产形成制约。他说，“90年代中后期，每年用于投工投劳在100亿个劳动日以上，去冬今春只有47亿个，减少一半以上，少了53%。”在这种情况之下，国家又没有相应出台新的机制保证农田水利的建设，因此水利设施老化失修的状况越来越严峻。陈锡文说“大概算一下，如果100亿个劳动日，按10元钱一个工计算，你要去买的话，就是1000个亿，中央和地方政府都出不起，如果任其自由发展，3-5年后中国的农田水利系统可能崩溃。”
2、缺乏以大中型水利工程为基础的小型水利建设，不仅不能有效解决抗旱问题，而且切割原有的灌溉系统，导致人为性旱灾的增加。
在荆门区域，经过人民公社时期大规模的水利建设，初步形成了以漳河水库为后盾，中小型水库和电力提灌为骨干、小型堰塘为基础，大、中、小结合，蓄、引、提相配合的灌溉供水体系。这一体系的建成，使全市的有效灌溉面积达到140万亩，占总耕地面积的92%，大旱年，保收面积105万亩，占耕地面积的69%。这一时期的水利建设之所以能发挥如此巨大的作用，关键在于不同类型的水利工程之间构成了一个有机的系统。以季桥村的保险水库为例。保险水库为一小型水库，在当时是典型的“长藤结瓜”型水利工程。季桥村地处漳河水库灌区的末端，由于渠系长，抗旱时漳河水库放水不仅时间长，而且水量少，不能及时解决灌溉问题。保险水库兴建的缘由正是为了将平时从漳河水库放来的水蓄起来，以解决抗旱时节的用水紧张问题。1976年，新贺泵站建成后，由于来水近、方便，保险水库脱离漳河水库，直接通过新贺泵站补充水源。直到1980年代末，由于连接新贺泵站与保险水库的渠道年年失修，中途渗漏严重，季桥村才脱离新贺泵站而在流经季桥村的一条小河上自建一小型机台补充保险水库的水源。由于该条小河为季节性河流，且上游有水库和无数的拦水坝拦蓄河水，水源不充裕，无法及时补充保险水库的水源，保险水库的灌溉效益逐渐衰退。
税费改革后，中央一系列惠农政策的出台及对小微型农田水利工程建设的补助，极大地刺激了农民兴建以堰塘、机井、小机台为内容的小水利建设。然而，由于缺乏规划，这类小水利建设十分低效，不仅无法解决抗旱问题，而且切割原有的水利系统,甚至导致生态灾难。以新贺泵站灌区为例，截止到2001年，新贺泵站仍可以为新贺、贺集两村近5000亩农田抽水。2003年后，农户大挖机井，如新贺村三组打了5眼机井，贺集村六组打了9眼机井，贺集村三组仅110多亩水田却挖了13眼机井。小组内因为有的农户已经挖了机井，他们便不再用泵站抽水，以小组为单位从泵站抽水再也无法组织起来，泵站的灌溉面积逐渐缩小。
严重的问题不仅在于诸如机井之类的小水利建设切割原有的灌溉系统，而在于这类小水利建设因为水源难有保障，在干旱年景根本起不到抗旱作用。不用说机井、堰塘，即使是蓄水量不大、来水不充裕的小湖、小水库、小河上的拦水坝，在干旱年景也起不了抗旱作用。2004、2005年荆门区域连续两年冬旱连着春旱，春旱连着伏旱，堰塘、小水库、小河均干枯见底，若不是用已有的大中型泵站提水，将有相当一部分农田无法插上秧，插上秧的农田也难有收获。
此外，在水资源丰富的江汉平原，用机井抽取地下水来种植水稻，不仅让外人匪夷所思，更糟糕的是带来了机井建设的恶性竞争，破坏生态平衡。由于无法合作起来共用大中型水利设施，农户只好各自想办法解决灌溉问题，典型的莫如挖机井。一眼机井的灌溉能力基本上可以满足农户的责任田所需，虽然投资在3000-5000元之间，十分昂贵，但因抽水方便，且免于与别人扯皮而深受经济条件较好的农户的欢迎。问题是，在同一区域内，机井建设造成了打井恶性竞争，后打井的人总比先打的人打得深，当先打的人从机井中抽不上水来时，他们便把井打得更深，从最初的32米到目前已打到50米。打井恶性竞争的后果是，一方面，原先各家各户用于饮水的压水井，再也无法压上水来，农户要么自打深机井，要么到有机井的人家去挑水，造成生活上的极大不便，这种不便可能给当地带来潜在的病灾。调查五村地处黄荡湖区，原来是血吸虫病的重灾区，经过毛泽东时代持续多年的“送瘟神”才得以根治。调查五村之所以能保持这一成果得益1980年代初以来村民饮水的改善，即家家户户都挖有一眼10-20m深的压水井，村民的生活用水取之于地下，彻底改变用地表水的状况。近年来，农户争相挖深机井用于灌溉，导致地下水位下降，压水井无水可压，许多农户已不得不到堰塘里挑水用，这种状况若持续下去，血吸虫病的复发就不是没有可能了。另一方面，因为机井多，抽取过多的地下水，将破坏地下含水层，引起土质、地下水位发生变化。
3、大、中型水利工程单位，因为无法解决与个体化农户的衔接问题而难以发挥作用。
在荆门区域，目前能够使用和正在使用的大、中型水利工程基本上是人民公社时期修建的。这些水利工程不仅灌溉效益高，而且在规模上与人民公社体制亦是契合的，或者能够依托人民公社体制将这些水利设施较好地使用起来。如新贺泵站为中型泵站，由当时的官桥人民公社负责修建，灌溉覆盖了全公社80﹪以上的农田，抽水灌溉由公社水利员统一安排，以生产大队为单位，按田亩收取水费，在生产大队内，则由分管水利的副大队长安排本大队各生产队的抽水顺序，这样，泵站灌溉得到了体制的支撑，自泵站建成后至人民公社体制瓦解前，灌区范围内未曾发生过人为性旱灾。人民公社体制瓦解后至税费改革前，虽然实行了生产责任制，原先的组织基础已不复存在，但乡村组织通过统筹共同生产费仍然维持了以村民小组为单位的共同灌溉模式。统筹共同生产费构成了泵站与个体化农户形成稳定的供水关系的纽带。
由于共同生产费的收取常常超过实际支出而成为加重农民负担的重要借口，在税费改革中被明令取消，并要求乡村组织不得插手农户的生产环节。乡村组织退出农业生产环节后，大中型水利工程单位与个体化农户的供水关系便不能维系，即使是抗旱时节，乡村组织也不能将农民再组织起来从大中型水利设施抽水了。2005年7月初，镇政府协调官桥、沙山、易集三村从黄荡湖泵站抽水抗旱的失败，深刻地反映了税费改革后乡村组织的尴尬处境及水利设施无法解决与个体化农户的衔接问题。黄荡湖泵站为大型电力提灌站，从汉江引水，设计灌溉面积二十多万亩，由于泵站功率大、抽水成本高，其最小的抽水单位至少必须是一个行政村，否则泵站无法开机，抽水户也抽不起。官桥、沙山、易集地处黄荡湖泵站灌区，泵站是抗旱唯一可以期待的，但泵站是企业化运作的水利设施，抽水必须先交水费，否则泵站不会开机。于是，镇里派分管农业的熊副镇长去召集三村的书记、主任、会计和受益组的代表开协调会，熊估计三村的受益面积不少于2000亩，按每亩50元，则能凑足泵站开机所需的10万元，但各村报上来的数字却只有500亩，让熊十分意外。熊在镇里分管农业近十年，对各村的情况十分熟悉，很清楚各村、各组都在隐瞒实际受益面积。沙山有一小组只报了12亩，而实际受益面积超过120亩。由于人多嘴杂，熊让小组代表先离会，留下书记、主任、会计继续协调，但仍未能协调成功。
从泵站来看，自1980年代中期后，泵站逐渐变成了自收自支单位，它要维持自己的生存就必须尽可能地多抽水，但它又不可能面对个体化农户的抽水需求，因为它无法为单个农户抽水（因为单个农户无法承受单独抽水的高成本），而在行政村或小组内部，有些农户的农田水源条件较好，他们能够自己想办法解决问题，另一些农户则只想搭别人出钱抽水的便车；从农村来看，在乡村组织被削弱后，已没有任何组织资源和社会资源能将分化严重的农户再组织起来共同从泵站抽水，结果，我们看到的是令人吃惊的景象；一方面，稻田里已经干得裂开了几厘米的口子，再不抽水将导致减产甚至绝收；另一方面，水源充足的泵站却被闲置在那里！
4、小型水利工程的巿场化改革，引起了少数人与多数人的对抗及灌溉与综合经营的矛盾。
起始于1980年代中后期的水利体制改革以及随后推进的水利工程尤其是小型水利工程的巿场化改革，尽管在表面上增加了水利建设资金，刺激了民间投资水利建设的热情，但从实际灌溉效果来看却并不如人意，其突出后果是引发了两类矛盾：一类是引起了少数人与多数人的对抗；一类是导致了水利设施灌溉与综合经营的矛盾。
首先进行巿场化改革的是诸如堰塘、小型机台、小水库、小湖泊等小型水利设施，其方式主要有承包、租赁、拍卖等，这些小水利设施或为一个行政村、或为数个村民小组、或为一个村民小组所有，在巿场化改革前，它们通常为一定范围内的农田提供灌溉，如一个为小组所共有的机台，为本组农田抽水，农户按亩均摊成本。但是，当该机台被承包、租赁或拍卖后，它便变成了一个巿场主体，原先农户之间的共用关系转变成巿场的买卖关系，这一转变对多数农户只是增加了抽水成本而不能分享到巿场化的收益，因为所拍卖或承包、租赁的水利设施设备多已老化，能用却不能出让到好价钱，且出让的那点低收益，也通常被用于还债或抵债，其他人无法分享，从而引发购买人（或承包人、租赁人）与其他村民的对立，官桥六组的电机拍卖即属其中一例。官桥六组是一个只有20多户，200亩水田的小组，大部分农田分布在一条小河的两岸，水源条件极好。1980年代初，官桥六组在河边建了两个一级机台和一个二级机台，配备了三台13千瓦的电机，由小组长安排抽水员定时抽水，只要河里有水，全组的农田从来没有出现过因旱减产问题。2002年税费改革，裁减了小组长，由村干部来兼任小组长。由于村干部不是本组人，他便不愿介入农户的生产环节。2003年春，小组会议决定将组里的电机拍卖掉，由农户自己找私人抽水或者买潜水泵。电机被本组人买去。由于电机是严重老化产品，三台电机总共才卖了350元，这350元只是抵了组里欠买主的一部分债务。要想让别人愿意来抽水，首先必须更新设备，于是买主添置了4个电表并维修了电动机，共花去1730元。一切都准备好了，只等农户来抽水。有10家农户不愿让买电机者赚钱，便购买了潜水泵，自己解决用水问题。农户不愿找电机抽水，还因为渠系破损严重，一抽水不是溢就是漏。以小组为单位抽水时，虽然也有溢、漏，但都是溢、漏到本组农田里；当抽水私人化后，溢、漏则构成农户个人的成本，位于水源上游的某些农户甚至专等别人抽水时捡溢、漏水，导致农户之间的不满。另外，电机拍卖后，电机属于私人，其他农户不愿再承担疏浚沟渠的任务，而买电机者又无力独自完成此项任务，离水源稍远一点的田就只好不抽水，结果却因旱减产了。潜水泵用户虽然可以自由灌溉，抽水成本却大大增加了。一台13千瓦的电机，一个小时可以灌溉2亩地，而一台潜水泵，灌1亩田则需要一天一夜。由于存在插花田，即使农户拥有潜水泵，也不能解决所有责任田的灌溉问题，也有农田因旱减产。
保险水库的承包也导致了灌溉困境。一直以来，保险水库都是由村里聘请专人管理，因为保险水库的蓄水量直接关系到季桥村五个小组的灌溉用水，因此，由村来管理意味着村干部要承担起老百姓用水安全的责任。为了保证用水安全，村干部就要特别关心水库的蓄水情况，为此，在非灌溉时节，村干部就会要求管理人员通过泵站进水，使水库内始终保持足够的水量。因此，要确保老百姓的用水安全就必须增加老百姓的灌溉成本，这的确是两难，尤其在老百姓认为不需要通过泵站进水而村干部又通过泵站进了水并将进水成本加到老百姓的灌溉成本中时，老百姓对村干部更是不满，甚至说些极其难听的话。2004年5月份我到季桥调查，住在村支书陈涛家里，说到保险水库，陈涛则是一肚子委屈和苦水，并说要将水库承包出去，不想再管这吃力不讨好的事。果然，2005年初，水库承包给了本村的两个农户。水库承包了，该写的内容都明确在协议内，老百姓要抽水直接找承包户，村干部再也不用操这份心了。然而，村干部退出来了，老百姓却栽进去了。老百姓是分散的，谁也不会因为大家的用水安全而去监督承包户是否应该用泵站向水库进水，承包户当然更喜欢等天下雨，以便向老百姓卖更多不需花费成本的水。可惜老天并未下雨，2005年插秧和接下来的抗旱时，老百姓只能抽水库内所剩不多的水。因为抗旱迫在眉睫，水库承包者更是居于优势地位。如协议规定承包者用机台帮老百姓抽水，每小时43元，但因为水库内水少，机台并不能直接抽到水，必须用数个潜水泵先将水翻到机台处，但用潜水泵翻水的费用则由老百姓自己承担，老百姓对承包户有意见，承包户还气势汹汹地对老百姓说：“你不抽就拉倒”，着实要把老百姓气得吐血。更严重的是，因为水库未蓄到水，导致依靠水库灌溉的绝大多数农田减产，有些甚至绝收。
堰塘、小水库、小湖泊的巿场化改革还容易引起灌溉与综合经营的矛盾。巿场化改革前，这些小水库、小湖泊同样为行政村或村民小组所共有，它们历来以蓄水灌溉为主，即使养了鱼，抗旱时仍然可以尽量抽水灌溉，然而，当这些水利设施被拍卖或承包、租赁后，即使此前承包人与村、组有约定，承包人亦可以随意处置这些水利设施所蓄之水，最终引起灌溉与综合经营的矛盾，贺吕湖纠纷具有一定的典型性。贺吕湖位于贺集、吕集的北面，面积1600多亩，为贺集、吕集两村共有。在1990年代中期流行“四荒”拍卖中，湖面一分为二，两村共同修了一条分水堤，明确了各自的水面，其中吕集村拥有1000余亩，贺集村600余亩。两村先后将湖面拍卖给了别人养鱼，由此引发了灌溉与综合经营的矛盾。贺吕湖是吕集全村两千多亩水田的唯一水源，一直用于农业灌溉。1998年，村里将湖面拍卖给私人，买主用10万元取得了吕集湖面10年的经营权。被拍卖后，经营者便在湖中养鱼，正常年景，养鱼、灌溉两不矛盾，稍遇干旱，矛盾便凸显出来了。2004年，荆门区域春旱，由于沿河抽水，流入贺吕湖的小河断流，当时正值中稻插秧时节，村民们只好抽死水，由于湖面大，若将湖中水抽干，亦可保证全村的水田插上秧，然而湖面已经拍卖给了私人，拍卖时买者与村里就有约定，即当湖中水深只有1米时，便不能再抽水。原本就天旱，加上又没有来水，仅抽了一个星期就到了双方约定的警戒线，承包者便出面阻止抽水，此时尚有五分之一的田没有抽上水。有协议在先，村干部出面做工作也没有用，承包者坚持这一条，要抽可以，但必须补偿损失，而村民认为湖水是天然水，本来就是用于灌溉的，便不愿交钱，当然也没有人敢抽水，因为承包者不仅有协议，而且强悍（没有这点特性是不敢承包的），那些没有抽水的农户只好盼天下雨，幸好一个星期后，果然下了雨。2005年比2004年更旱，贺吕湖因为抽水问题曾引发村民上访。
贺吕湖贺集部分的水面达600亩，一直是贺集村九组主要的灌溉水源。1997年，村里将湖承包给农户养鱼，承包费6.8万元，承包期10年。因湖面大，且只供九组灌溉，养鱼与灌溉并未发生矛盾。2004年底，承包户将湖面以每年7万元的价格转包给另一人，承包期五年。新承包人将湖水基本抽干，用于种香莲，因为第一年种香连不能有很深的水位，否则种不活。插秧后，天气持续干旱，九组人必须抽水抗旱。承包人为防止九组人将湖彻底抽干，便在九组抽水机台的进水口修了一个土坝，并告知九组：若要抽水必须经过承包人同意，先从湖里将水抽到机台进水沟内，机台才可以开机。因为湖内剩水不多，这实际上是不让九组人抽水，于是九组人也到市里上访。
5、随着乡村组织退出农业生产环节及乡村组织的弱化，农村贫、弱农户的灌溉问题日益严重，灌溉的无序状况加剧。
税费改革前，由乡村组织统筹共同生产费，组织灌溉成为乡村组织的一项重要工作，农民是否因旱减产，常常成为乡村干部向农民收取税费时农民与村干部讨价还价的重要借口。因是共同灌溉，按田亩收取共同生产费，同一小组内无论贫富、强弱，所有的农田都能得到灌溉。税费改革禁止乡村组织插手农户的生产环节并取消了共同生产费后，小组共同灌溉模式瓦解了，农户在灌溉上的分化日益明显。水源条件好的农户，可以自购潜水泵等设备解决灌溉问题，水源条件不好但经济条件较好的农户可以挖机井，那些水源条件不好且经济条件亦不好的贫、弱农户则无力依靠自身力量解决问题，他们要么以高价向别的农户买水，要么只能靠天收。贺集五组一些经济状况差的农户，因打不起机井，只能以高价向有机井的农户买水，有机井的农户以每度电4元的价格向农户卖水，有一农户仅1.3亩田，光插秧抽水就耗费了130元。
新贺村四组宋驼子抽水所遭遇的问题则从另一方面反映了税费改革后贫弱农户的灌溉困境。宋驼子不是本地人，他因买新贺四组一农户的房子而迁到新贺四组居住，同时耕种原房主的4亩责任田。由于是外来人，一直受到本地人的排挤。2005年8月中旬抗旱时，宋驼子原本可以与另外四户一起要求泵站抽水，但这四户人家不愿与宋驼子搭伙，而宋驼子若不能与这四户搭伙则无法抽水；宋驼子贫穷，没有能力单独解决灌溉问题。他不可能去找包组干部，因为包组干部一句话就把他打发掉了，“现在干部不管这事”。若不是泵站管理委员会理事长陈冰出面协调，宋驼子的田就只好干死。宋驼子面临的问题其实并不是一个孤例，它是农村中的贫弱农户生产中遭遇的普遍问题。因为在个人主义意识形态持续伸张的背景下，人的自私性一面得到激励，村庄的共同意识早已瓦解殆尽，“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”成为了人们主导性的生活准则，加上乡村组织已严重弱化，此种氛围内，那些贫弱农户还能依靠谁呢？上述状况若持续发展，将加剧农村贫弱农户的弱势地位，甚至危及他们的生存。
当前，在荆门区域农业灌溉中存在的另一个严重问题是，由于原有的水利工程设备老化、缺乏组织以及农民难以合作，从而引发了农民无序的小水利建设。这种无序的小水利建设带来了灌溉中的混乱，如水源条件好又购置了抽水设备的农户，想方设法破坏原来小组共用的抽水机台，使其他的农户不能再用来抽水，贺集村一组便发生了这种事情。贺集一组是贺集村水源条件最好的小组，全组的绝大多数农田都能依托建在新贺泵站引河旁的一个机台解决灌溉问题，只有少数农田需要二级提水。一组原来的灌溉模式是由小组长组织全组农户抽水，按田亩共同分摊抽水费用。取消小组长后，包组村干部无力也无心组织农户抽水，农户只好各抽各的。有些农户一级提水便可解决问题，有些农户则需要二级，这样，原先由全组共同承担的二级提水成本变成了抽水户独自承担，这部分抽水户便有不满，他们认为全组共同修建的一级机台不能让部分农户独享好处，于是他们独自购买潜水泵，不从一级机台抽水，但也不允许那些本可以从一级机台抽水的农户用机台，其办法是，每当一级机台要抽水时，他们便将火线和地线同时插在地上，导致跳闸、断电。无奈，那些本可以用一级机台抽水的农户也只好买潜水泵。一直为全组农田提供灌溉的机台，在大旱之年竟然被闲置在那里！水源条件不好，因无人组织而不能继续从原有机井中抽水的农户，则干脆将机井填塞，使大家都抽不成水，如贺集村六组、七组用利民工程款所打机井被人填塞；村庄地痞肆意霸占公共堰塘，阻止其他农户从堰塘里抽水；而偷盗抽水设备、在别人抽水时故意使坏的现象更是比比皆是。如贺集村一组一农户二级提水灌田，一级到二级有数百米远，晚上九点钟，当该农户到二级提水处检查时，一级提水的潜水泵却被别人偷走了；贺集村二组一农户晚上去抽水，抽水田离抽水处有五、六百米远，他将潜水泵安装好后便放管子，等他放完管子回来抽水时，管子已被人割断，连潜水泵一起被人偷走了。这种混乱的状况，不仅影响了正常的农业生产，更严重的是危及农村社会的稳定，导致农村社会的失序。
三、缓解当前农田水利困境的若干对策思考
1、国家在加大农业基础设施建设投资时，应将农田水利建设看作一项系统工程。
水利工程系统是由防洪、排涝、灌溉三大系统构成的。虽然不同的系统承担的功能不一样，但一定区域内水利建设的总体效益取决于三者之间的协调与互补。从每一个系统来看，它又是由不同类型、规模大小不一的水利工程构成的，它的整体效益同样取决于这些水利工程之间是否构成了一个协调与互补的运行系统。以农田水利为例，为农田灌溉服务的不同类型的水利工程，在功能、性质、规模、自然条件、灌溉能力上存在不同，它们之间若能构成一个协调与互补的系统，便能大大提高各水利工程的效益，如大、中型水利工程数量少、灌溉覆盖面积大、使用成本高，但水源充足，通常能应付百年不遇的大旱；小型水利工程数量庞大、使用方便，但通常水源不充足，在干旱年景无力抗旱。小型水利工程要能发挥作用，关键就在于它能否从大、中型水利工程得到水源补充。
当前，国家在水利建设投资上的总体思路是重点扶持大、中型水利工程的更新改造，对小微型水利建设采取补助的办法。问题不在于这种投资结构是否合理，而在于这种投资所造成的结果能否形成一个有机的农田水利系统。只有系统化的农田水利才能带来农田水利建设的高效益。但是，从我们在荆门调查的情况来看，水利建设表现得十分无序，基本上是以项目来争资源，至于项目及项目之间是否合理则很少有人关心，从而导致了水利建设的低效益。为此，国家在农田水利建设投资上必须要有系统观。
2、统一规划、合理引导农民投资水利建设，避免浪费资源和破坏生态环境。
税费改革及粮价上涨，刺激了农民投资小水利建设的热情。农民投资小水利建设，在一定程度上缓和了因国家投入不足所造成的水利困境，这些小水利工程也能解决正常年景的农业用水。此外，原有的水利工程设备老化、附属设施破损严重和农民无法合作也是农民投资小水利建设的重要原因。但从抗旱能力来看，农民投资小水利建设就不是一件值得赞赏的好事。因为小水利抗旱能力差，且容易带来两个严重后果：一是破坏原有的灌溉系统，加速已有灌溉系统的瓦解，增加了农业遭受旱灾的威胁性。因为农民的小水利建得越多，农民就越不会使用原有的大中型水利设施，这些水利设施因长期得不到使用就没有必要的维修资金，就被迫闲置在那里，而一遇大旱要启用这些水利设施时，这些水利设施可能无法使用，人为的旱灾就不可避免。二是造成资源浪费，破坏生态环境。原本一个小型机台便可解决全组的灌溉，因相互之间不信任和无法排除搭便车者，每户不得不购买至少一个潜水泵、数百米的电线和水管，有些水源条件不好的小组，农户争相打机井，恶性竞争，破坏地下含水层，引起生态灾难。
造成上述后果的一个重要原因是，在国家宏观决策和农民的微观决策之间缺乏基层政府从自身的实际情况出发对水利建设进行规划，为此，各级政府不能盲目鼓励农民的小水利建设，不能仅仅从数量上去看问题，还应当从整体的、长远的角度对农村的小水利建设进行统一规划，引导农民合作，维护好、使用好已有的水利设施，对于那些可能破坏生态环境的水利建设应予以坚决制止。
3、因地制宜，完善农村基层自治组织，着力解决水利工程单位与个体化农户的衔接问题。
税费改革后乡村社会出现了两个明显的趋势：一是越来越多的水利设施进行巿场化改革而成为巿场主体；二是农村基层自治组织越来越弱化，正逐渐丧失组织农民的能力。这两个趋势的发展意味着，水利工程单位越来越与乡村社会分离，水利工程单位与个体化农户之间正失去中间纽带而趋于断裂。当前，作为连接水利工程单位与个体化农户之间供水关系的主要政策思路是强调组建农户用水协会，希望用这一民间组织形式来替代原有的正式基层自治组织的功能。但是农户用水协会要能担负起连接水利工程单位与个体化农户的职责，它必须解决两个问题：一是它的权威来自何处？二是它何以能担此重任？从荆门情况看，农户用水协会成功运作的案例极少，关键在于它的权威性不足，无法解决少数农户的搭便车问题。因此，不能单纯依靠农户用水协会这一个组织，还应发展其它的组织，包括已有的基层自治组织，切不可因税费改革而一味从政策上削弱基层自治组织，而应当因地制宜，实现基层自治组织的功能转换，切实让它成为农民所需的组织纽带。
4、小型水利工程的巿场化改革应慎重，切不可搞一刀切。
当前，国家对于小型水利工程改革的总体思路是巿场化，即通过拍卖、租赁、承包变更小型水利工程的产权、经营权或使用权，希望以此来盘活这些水利设施。从荆门的情况来看，这种巿场化取向的水利工程改革产生了两个不好的后果。一是供水巿场并未如政策设计者所期望的那样建立起来。水利设施的拍卖、租赁或承包，构成了巿场化供水关系的卖方，但买方巿场仍然无从建立，因为买方是极度分散而又分化的个体化农户，巿场并不具有将个体化农户组织起来的能力，因此，巿场化改革后的水利设施并没有扩展它的使用与效用，反而使它的功能进一步萎缩。二是造成了农村中的强者对水资源的垄断。作为巿场化改革的后果，原有的水利设施无一例外为农村中的强者所拥有，不仅因为经济能力，更重要的是唯有他们所具备的狠气才敢于经营，因为他们有能力阻止他人搭便车，也正是因为他们的强势，在与村民的水资源交易中他们总是处于优势地位，容易损害多数农户的利益，或者因为他们垄断已有水利设施，导致其它农户不得不投资购买抽水设备、增加生产成本。为此，小型水利工程的市场化改革一要慎重，不可迷信市场化力量；二要协调，强化而不是弱化水利工程的整体功能；三要加强监管，避免引发各种矛盾和冲突，使改革真正符合农村绝大多数人的愿望。