改革开放以来，党和政府越来越重视统计工作，统计在政治经济生活和社会活动中的重要作用越来越凸现出来。党的十六届三中全会更进一步把完善统计体制作为提高宏观调控水平的重要战略措施写入党的决议。加强和改进政府基层统计是完善统计体制的重中之重。因此，探讨和研究政府基层统计发展和改革的目标规划及对策思路，是加强和改进政府统计工作、提高政府统计整体效能的必然需求，也是完善统计体制、提高宏观调控水平的重要基础工作。
基层统计工作是整个统计事业的重要组成部分，基础牢固与否，决定整个统计事业的大厦牢固与否。加强基层统计建设，不断提高基层统计数据质量，是当前和今后相当长一段时期我国统计工作的重点，是完善和健全统计系统、强化统计在国家宏观调控中的重要作用的关键。抓好基层统计建设，既可以带动广大农村、企业、社区、部门的基础工作全面上水平，更有利于提高统计数据“源头”质量，为发挥统计的整体功能乃至整个统计事业的改革与发展奠定坚实的基础。改革开放以来，基层统计工作在各级党委和政府的领导支持下，有了一定的发展，保障了国家统计数据的基本准确，基本满足了各级政府决策和管理的需要。然而随着时代的发展，社会各方面尤其是党政领导和各部门、各行业对统计的需求越来越多，要求越来越高、越来越精。基层统计面临的困难和问题也越来越显露出来，诸如县乡基层统计力量薄弱，人员专业水平不高，信息采集处理手段滞后，缺乏规范高效的管理机制等问题普遍存在，这些都直接影响着统计数据的质量，制约着统计工作的开展和统计事业的发展。
一、基层统计存在的主要问题
（一）任务繁重制约着基层统计的发展
1.年报等定期报表较多。目前政府统计共制定了20多个大类的专业统计制度，国家政府统计部门共向基层政府统计系统布置多达数百种统计报表，包括各类综合统计年报、综合统计定时报表、基层统计年报、基层统计定时报表及各类调查项目等。包罗万象的统计指标不仅要求基层统计人员既要懂得统计专业知识，还要懂得经济知识，要及时捕捉经济领域的有关部门信息，要对宏观经济形势作出准确的分析和判断。
2.普查任务较多。我国在一个十年的周期里分别安排了人口普查、工业普查、农业普查、第三产业普查和基本单位普查等共六次。虽然国务院改革普查制度，将第三产业、工业、建筑业以及基本单位普查合并为经济普查，使普查的项目和次数比以往减少，但实质上的工作量并没有减少多少。10年间仍然有4次比较大的普查，一次普查进行2至3年，还是年年有普查。每项普查组织协调任务艰巨，工作量大，技术要求很高，从组织发动，到后期资料整理开发，少则1、2年，长则3年，频率高而且各项调查交替进行，特别是普查与经常调查和各种专项调查并存，致使基层统计部门感到任务繁重，力不从心。
3.上级领导部门布置的临时性专项调查较多。据调查，除上述统计制度和普查任务之外，国家政府统计系统每年要向基层统计部门布置10余项的一次性专项调查。另外还有一定数量的无制表机关、批准机关、批准文号、表号或审批机关等的非法报表或者是违规调查存在。
4.调研分析任务较多。统计部门作为地方政府的职能部门，除了要完成正常的统计报表任务外，还要深入基层调查研究，撰写有份量、上水平的统计分析调研报告，以滿足各级领导和社会公众对统计产品日益增长的需求。
5.“额外”工作较多。统计部门还要长期抽调人员参与地方的一些“中心”工作，如建整扶贫、招商引资、计划生育、社会稳定、“双联”等工作，这使得人手缺乏的基层统计部门更是难以招架。
（二）公众统计意识不强，统计调查开展困难
1.社会公众统计法制观念不强。社会组织、成员等社会主体缺乏对统计尤其是现代化统计意义的理解，仍然用传统狭义的思想认识统计，反映在某些领导根据个人的好恶影响统计数据；公民对在统计事务活动中应享有的权利和义务不清楚，对统计工作的地位作用以及统计工作与经济发展的密切联系和重大作用认识模糊；不善于利用统计资料维护自己和部门的合法权益。
2.统计法制不尽完善。在确保统计源头数据质量方面，对违反法定义务应承担的责任规定过少；对有关公民、法人和其他组织在统计活动中的权利义务规定不具体，包括对统计调查对象资料保密制度不够严密，缺乏减轻调查对象负担的制度和信息共享制度；对违法行为的处罚主要针对企业和统计工作人员，没有对有关领导干部违法的处罚规定等，使得统计法律法规失去了应有的力度。
3.国有企业和农村统计基础削弱。过去调查对象几乎是清一色的国有单位和集体单位，报表渠道比较畅通。随着市场经济体制改革的深化，企业破产、停产、拍卖、租赁、兼并、改制、重组，统计人员也在 “减员增效” 的机构改革中被精简，获取资料的正常渠道已不尽畅通。农村实行家庭联产承包，面对的是千家万户，获取准确统计数据的难度进一步增大。
4.新兴的多种经济成分企业配合意识较差。外资企业、民营企业等多种经济成分的快速发展，租赁、承包、转包、来料加工等多种经营方式的出现，使统计调查单位大幅度增加，调查对象的构成日趋复杂，财产混合所有的经济单位越来越多，统计难度越来越大，保守私人秘密、商业秘密的要求不断提高，被调查者的合作程度降低，调查数据失真的危险性逐步上升。一些企业出于“偷税漏税”、“怕泄露商业机密”以及“怕露富”等的考虑，往往瞒报、漏报、虚报、迟报甚至拒报。
5.从“归口”部门获得的支持减少。随着国家对社会经济的管理由直接的行政管理为主转为间接的宏观调控为主以后，统计部门与各业务主管部门的协作关系遇到了新的挑战：一方面，不少行业的行政主管部门在近年来的机构改革中被撤并，其统计力量遭到削弱，对政府统计部门的支持力度减弱。近年来许多报表报送甚至抽样调查任务的实施，都变成了统计部门的“孤军奋战”，造成基层统计部门的负担急剧加重。另一方面，一些有条件的业务主管部门则根据本部门的实际在改革和改进自身的统计调查，与统计部门的衔接不够，在一定范围里出现了对重要社会经济现象统计的“双轨制”或“数出多门”的现象。
6.人为干预统计数字的现象屡禁不绝。统计部门在业务上受上级指导，在行政上、人员、经费等主要归地方政府领导。在这一体制下，统计人员独立行使统计调查、统计报告、统计监督等职权，在一些地方往往执行得不尽如人意，尤其是一些以统计数据为主要内容的目标考核、一票否决等措施，牵涉面广，与政绩挂钩，涉及各部门、各单位、各方面的利益，一些地方领导从局部利益出发，示意篡改或置疑统计数字的现象难以杜绝。从而使得统计的权威性受到了挑战，同时也极大地挫伤了基层统计人员的积极性。
（三）人员、经费短缺，技术手段落后是基层统计事业发展的瓶颈
1.基层统计力量不足，基础建设薄弱。目前我县统计局实有工作人员11人，其中行政人员为10人，事业人员1人。除1正2副局长及司机不搞专业统计外，其余包括党组成员在内都要承担专业工作，每个专业统计人员都要承担至少2个以上的专业统计任务，有的甚至承担4个以上的专业统计工作。搞好定期的月报、季报、年报已经很忙，加之有定期和不定期的抽样调查、重点调查、普查等调查任务，以及撰写统计调研分析及信息简报，普遍处于人手吃紧、应接不暇的局面。
在县乡机构改革后，七站八所被撤销或合并，乡镇统计的总体力量弱化。所有的农村统计任务、甚至企业和事业单位的统计，都由乡镇统计人员来承担。乡镇统计工作人员流动变化非常快，一般都由新分配的公务员担任，往往从事不到一两年统计工作就被调换到新的工作岗位，有的甚至出现一年内一个乡镇换几次统计员的情况。乡镇统计人员既要负责全乡镇的统计调查任务，还要服务于乡镇领导。上传下达，处理日常内部事务，参与基层中心工作，集中精力从事统计工作的时间很有限。由于现在乡镇人手少，事情多而杂，我县15个乡镇都只配备了一名统计员，且都身兼数职，有的甚至被委以重任，没有一个乡镇的统计员是专职从事统计工作的。由于撤乡并镇，使得乡镇人口数量、所辖单位、辖区面积都大大增加，统计难度也随之增加。最大的乡镇拥有72个村（居）委会，一般都是30-50个之间。加之报表繁杂，技术手段落后，搞准数字已实属不易。乡镇统计人员配备与县、市、省、中央相关统计人员配备的比例大致是1:10:20:40:80，而其工作量则是反置的。人手少、任务重，上面千条线，下面一根针。县乡两级统计人员普遍处于超负荷的工作运转中。
2.基层统计人员素质不能适应形势的需要。随着社会主义市场经济体制的基本确立，统计制度方法改革的不断深入，近年来各项统计改革陆续出台实施，与之而产生的统计新知识、新理论、新方法层出不穷。由于对统计人员，特别是对基层统计人员的系统培训不到位，同时一些基层领导对统计工作认识不足，对统计部门的人员去留调整、空缺补员比较随意。往往不能做到择优安排，任人唯贤。致使基层统计人员素质与新形势下统计工作的新要求产生了一定差距。我县15个乡镇的统计员中，具有大专以上学历的13个，但没有一个具有统计专业技术职称。有的也只是掌握一定的微机应用技术，真正熟悉统计知识和抽样调查理论的人少之又少。基层统计人员对工作的不适应、不熟练，导致统计人员对新的调查方式、新的指标体系、新旧方法的衔接等理解不深而出现统计工作上的失误。
3.统计经费严重不足，统计人员待遇较差。统计部门作为全额拨款单位，自身没有收入，各项业务活动的开展完全要靠财政拨款，统计部门的工作环境、工作条件异常艰苦，更谈不上现代化办公。与经济发达县相比，统计工作的开展，难度要大得多。干部职工的经济待遇差，已远远适应不了统计工作发展的需要，长久这样下去，肯定会影响统计干部的积极性，直接影响工作。由于人们普遍缺乏对统计应有的认识和理解，一些基层领导缺乏对统计工作应有的重视和支持。而统计部门自身又无创收职能，各项业务活动的开展完全要靠财政拨款。在当前县乡财政普遍不富裕的情况下，统计部门申请经费难度较大。县级统计部门的经费紧紧巴巴，乡镇统计工作站更是捉襟见肘。经费要不到，工作还得做，一些乡镇统计员还是靠自己贴钱干活，报送报表的差旅费自己垫支后难以及时报销。地位低，待遇差，这势必影响到基层统计队伍的稳定和发展。
4.基层统计设备不足，手段落后。随着普查、网上数据直报、抽样调查以及信息联网、数据库管理，超级汇总、信息查询、分析预测等统计工作的开展，数据处理量倍增，要求各级统计部门的工作手段实现电子化、网络化、信息化，而目前县级统计部门有限的几台微机只能用来应付报表和进行一些日常的办公。现代统计方法、计算机知识及网络技术等在基层统计中的开发应用范围小、水平低，被动、落后的工作方式和调查方法极大地影响了基层统计的服务水平和质量。
统计部门本是政府信息的管理部门，也是最早使用计算机的政府机构之一，可如今，因经费的制约，基层统计的信息化建设已滞后于统计事业的发展，严重制约着统计信息“快、精、准”目标的实现。乡镇一级的统计工作条件则更差。除少部分条件较好的乡镇其统计人员的办公设施配备齐全外，大多数乡镇统计站办公条件简陋。目前，全县15个乡镇中，没有1个乡镇给统计员配备了专用的电脑，有的也只是和其他部门合用。仍有部分乡镇至今没有专用的统计办公室，只能与其他站（所）的工作人员同室办公。乡镇统计员仅有1张桌子，1把椅子。乡镇统计仍处在一个计算器一支笔的“手工作业”状态，工作效率低下，难以适应现代统计工作的需要。
（四）基层统计调查制度方法改革滞后
1.统计调查方法过于单一。只重视大量的全面统计，而忽视科学的抽样调查技术的推广。习惯于一表统到底，忽视基层负担和数据使用价值，缺乏对网上直报、网上调查等先进的统计方法和手段的学习和运用。目前基层统计调查过分依赖于定期全面报表制度，非全面调查的比重小、范围不广，不能适应市场经济条件下统计工作的需要。随着市场经济体制下政府和社会各界信息需求量的增加，各级统计力量与统计任务的矛盾越发突出，统计数据质量也难以得到保证。
2.统计调查内容陈旧过时。从统计指标体系上来分析，目前基层实施的调查表的内容虽然综合反映了社会、经济和科技三位一体的活动概貌，但是它覆盖面还不广，在计划经济体制下所形成的一些过时统计指标还占有相当比重，能够反映市场经济发展、适应“两个根本性转变”需要的指标还不完善、不系统，与国民经济核算相配套的指标体系在乡镇基层一级尚未完整地确立。尤其是对地方经济市场发展所需要的指标和统计缺乏深入细致的调查了解，以致新兴行业、跨区跨行业经营活动的统计和一些产品及服务的计算的区域差异问题等难以客观、准确、及时地监测、预警，进而实现统计服务的有效价值。同时，以人为本的统计观念在统计系统尚未落实在基层，许多事关人民群众的统计内容未能开展起来，许多老百姓关心的统计数据不能及时公布，不能够满足人民群众的需求。基层统计调查内容显得陈旧过时。统计指标设置操作等方面仍然是重事后反映、缺事先预警；重经济总量指标、轻社会协调目标；重宏观上使用、少微观上价值，对社会经济全貌反映不够。
3.统计标准化程度不高。现行的基层统计报表制度，它仅仅是把属于统计部门共同需要发往基层填报的统计报表和指标纳入其统计范围，其内容只包括了统计部门和有关部门共同需要的最基本的农村社会、经济和科技内容，属于各专业部门业务性和技术性较强的指标仍由各业务部门在本系统内进行统计。这样，在报表范围之外的部分统计指标就会因调查需要的层次、目的、标准等不同因素影响而出现较大的差异，难以克服数出多门、重复统计、报表繁杂零乱的现象。同时，也造成基层统计报表过多、指标繁琐而不堪重负。
二、基层统计发展的目标模式及改革方向
总的来说，乡镇的统计工作问题，根源于政府管理体制与市场经济条件下统计调查方法之间的矛盾。改革的目标是要寻找一条能够较好协调乡镇统计工作条件与工作任务之间矛盾的路子，提高源头数据质量。笔者认为，乡镇统计摆脱困境的根本出路为：县级统计部门对其实施垂直管理，施行统计派出机构模式。
（一）设置统计派出机构之必要性
1、从中国市场化改革取向看，要加强乡镇统计组织建设，靠增加编制、增加人员来充实乡镇统计队伍会越来越困难，因为，减少基层乡镇组织是改革的总体趋势。解决乡镇统计任务不断增多与乡镇统计资源短缺的矛盾，理性的方法就是尽早实现乡镇统计活动由县级统计部门接管，通过加强县级统计工作，来分流乡镇统计任务，并最终弱化乡镇统计，提高对源头数据质量的控制程度。这样既有利于基层统计活动尽快摆脱困境，更有利于解决基层统计的被动局面。
2、从统计调查方法的应用趋向看，抽样调查的主体地位将逐步得到确立，主要专业的主要统计指标要通过抽样调查来取得，而推行抽样调查需要建设一支懂得抽样调查方法理论、统计业务水平较好的队伍，这样的队伍建在县级比较合适。推行抽样调查，不能采取任务层层分解的做法，由乡镇统计人员去组织调查，这样势必影响调查数据质量，而应该由县级直接组织熟悉专业的人员进行调查。
3、从统计工作的信息化趋向看，联网直报将越来越普遍。当前，统计事业正处在重要发展的战略机遇期，大规模实施统计数据网上直报是统计制度方法改革的必然趋势，是加快统计信息化建设的重要内容。网上直报一方面可以有效减轻县统计局业务人员录入、审核工作量和劳动强度，提高基层数据采集质量，同时也可以降低企业统计报表印刷和传真等行政成本；另一方面，报表方式由原来人工送或传真机传，转变为通过计算机网络系统上报，为基层报表单位提供了方便。企业的数据将通过网络直接报送到县级以上统计局，而乡镇在这方面调查的组织作用将被弱化，加强县级统计人员的业务能力则变得更加必要。
（二）统计派出机构模式之具体内容
为加强县统计局对乡镇统计人员的组织领导与管理，拟将乡镇统计站设为县统计局的派出机构。即参照乡镇一级工商、税务、司法的机构设置，分乡镇设置统计站，原则上以原有的统计站为基础，每个乡镇设立一个统计站，每个站根据所在乡镇大小，定编1-3人。统计派出站专职从事统计工作，负责本乡镇行政区域内的经济社会统计工作，全面把握本乡镇总体经济的发展状况。统计站的人员编制和经费由县统计局管理，统计人员的工资、办公经费、统计事业费等列入各县年度财政预算，拨入县统计局，由县统计局统一管理。统计站工作人员由县统计局会同县人事部门组织主持公开招聘，实行县统计局垂直管理。统计站工作人员实行公务员编制或事业单位聘任制，其相关待遇与县统计局人员一视同仁，并且可以与县统计局的干部进行定期的轮岗轮职。统计站实行分工与合作相结合的岗位管理模式，工作人员原则上责任到乡，但必须以统计站为单位，统筹搞好基础建设。
（三）统计派出机构具有的特点和优势
①有利于增强统计工作的独立性，树立统计权威。独立统计是统计工作的基本要求，也是国际统计的一般原则。乡镇统计站实行派出制，人员、工资、工作实行垂直管理后，乡镇统计人员均由县局统一调配，可以独立依法行使职权，有利于独立、快速、机动地完成各种调查任务。可有效地减少或者排除行政干预，客观真实地反映社会经济发展状况，从而确保源头数据质量。
②有利于增强统计队伍的稳定性，提高专业化水平。目前乡镇统计队伍不稳定的因素在增多，其主要原因：一是经济收入偏低且不平衡；二是自身发展受制约，后顾之忧没有得到根本解决。实行统计派出，经费上划到县统计局，由县财政来支付乡镇统计人员的工资，保证程度将会提高，人员由县统计局统一管理，各方面待遇与县统计局干部一视同仁，可以有效解除其后顾之忧，有利于稳定基层统计队伍。而且实行统计派出后，乡镇统计的基础设施、业务培训等工作将得到相应的改善和加强。整体的作战能力也将得到大幅度提升。
③有利于增强统计工作的一致性。一致性是统计工作的内在要求。不一致就不可比，不一致就丧失了统计的所有功能，包括反映功能、服务功能、评价功能。实行乡镇统计派出制以后，由县统计局加强对基层统计业务的领导、指导，统计的一致性会得到极大的增强，数据不准、报表不全、时效性不强的状况将会得到明显的改观，随意性问题也可以得到很好的解决。实行统计派出所模式可以从源头上保证各种报表和调查数据的及时性、准确性、真实性和可靠性，使基层的统计工作步入正常化、规范化的轨道。
县统计部门对乡镇统计活动垂直管理之后，可以打破乡镇行政区划界限，实现乡镇统计资源乡镇之间自由调配，而且能够集中统一培训，优化统计人员的知识结构，形成合力，充分发挥现有统计资源的作用；可以减轻基层统计的负担，县统计部门出于自身利益最大化的考虑，会积极优化调查内容，减少重复调查；可以在经费、人员方面确保抽样调查的组织实施，而抽样调查的全面实施可以节省大量的人力、物力和财力。
