浅谈如何加强烟草专卖零售许可管理工作
烟草专卖依法许可是实施专卖管理的重要基础和依据，是行业持续健康发展的支撑和保障。如何加强烟草专卖零售许可管理工作，笔者以为要充分认识依法许可的重要意义，找准依法许可中存在的问题，采取切实可行的措施加强零售许可管理工作。
一、烟草专卖依法许可的重要意义
烟草专卖行政许可是烟草专卖行政管理部门根据相对人审请，以书面或证照的方式允许相对人从事有关烟草专卖品的生产、经营等活动资格的行政行为。《烟草专卖法》规定：“国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。”《烟草专卖法实施条例》规定：“从事烟草专卖品的生产、批发、零售业务，以及经营烟草专卖品进出口业务和经营外国烟草制品购销业务的，必须依照《烟草专卖法》和本条例的规定，申请领取烟草专卖许可证”。由此可见，烟草专卖许可证是实施烟草专卖管理的基本保障。从1983年《烟草专卖条例》的出台到1991年《烟草专卖法》的颁布，从1997年《烟草专卖法实施条例》的实施到1998年《烟草专卖许可证管理办法》的制定和2007年3月的法改委再次修订发布，近30年来，行业专卖管理部门始终以维护和巩固烟草专卖制度为中心，围绕行业重点工作任务，从规范实施行政许可、严格行政执法监督两个层面着手，积极维护烟草市场经济秩序，烟草行业取得了令人瞩目的成就，实现税利由1981年的75亿元增长到2011年的7529亿元，增长了100倍，促进了行业的持续健康发展，这些成绩的取得很大程度上得益于依法行政许可工作的开展。而新的《烟草专卖许可证管理办法》（51号令）由国家法改委于发布实施的，立法权属发生了变化，烟草专卖零售许可工作也更加重要。
二、烟草专卖零售许可管理中存在的问题
一是工作责任心不强。一些专卖人员对烟草专卖依法许可认识不到位，工作不重视，责任不落实，对相关法律法规条款一知半解，在许可宣传中，歪嘴和尚念经，该宣传的不宣传，该告知的不告知，该公示的不公示。个别人员在零售许可办理中推诿扯皮，办事拖拉，许可效率不高。有的弄虚作假，不按程序许可，不依法许可，行政不作为、乱作为现象时有发生，“领证难”的问题应运而生。
二是许可程序违法。一些人员违法不予受理、不依法说明不予许可的事由等，使行政许可的质量大打折扣。受许可决定时限的限制，许可证办理人员存在不能按真实申请时间进行受理登记，有的弄虚作假、补填登记时间，使受理登记成为摆设，许可的随意性大。
三是城乡持证失衡。城区乡镇街道的持证零售户比较集中，基本达到饱和状态，而随着下岗工人、未就业大学生、返城农民工的增加，城镇许可需求旺盛，私自转让、倒卖、出租、出借许可证的现象时有发生，扰乱了市场秩序，增加了监管的难度和成本。而农村许可“空白村”的问题存在，一些村子甚至没有一个持证户，给无证经营造成可乘之机。
四是合理布局“不合理”。在零售户合理布局实施方案的制定中，一些烟草专卖行政主管部门不能结合当地实际进行调研和论证，合理布局方案与依法许可工作要求不相符，依法许可工作难度大，零售户分布不合理的问题不能从根本上解决。
五是监管不到位。一些专卖人员在零售许可中重许可、轻监管，只监管不到位、监管责任缺失，导致许可证管理的问题不能及时发现。零售户搬迁、转让，甚至停业后依然正常访销送货。专卖、营销、物流之间配合不够、信息不畅、协作不力，市场监管出现盲区。
三、加强烟草专卖零售许可工作的建议
职权法定、依法行政、有效监督、高效便民是烟草专卖管理部门必须遵守的基本准则。在烟草专卖零售许可中，要以法律为依据，以公正为前提，做到严明规范、依法许可。
1、塑身提质严明许可。严格规范是行业健康发展的“生命线”，是依法许可的基础。要着力打造一支政治坚定、作风过硬、廉洁高效的烟草专卖行政执法队伍。一是增强领导责任。专卖主管领导干部要将倾情于民、服务群众作为依法行政的出发点，增强规范意识、责任意识和监管意识，将依法许可作为维护“两个利益”、规范市场秩序的重中之重，加强个人学习和修养，克服脱离实际、不负责任、办事拖拉等作风，做依法许可的执行者、引领者、监督者，坚持依法公正许可，为零售许可创造宽松的环境。二是强化办证人员培训。证照管理员是对外宣传、咨询、公示、形象展示的一个窗口，其素质的高低直接影响烟草专卖零售许可的质量。要切实加强办证人员《烟草专卖法》、《行政许可法》《烟草专卖许可证管理办法》《烟草专卖许可证申请与办理程序规定》等法律法规的学习，熟悉办证程序、办证规定、办证期限等相关条款，在每个程序上做到规范、依法、依规办事，维护相对人受服务权、知悉权、陈述申辩权、监督权等合法权益，对外树立良好的形象。三是加强稽查人员教育。稽查人员是市场监管的执行者，要强化对专卖人员依法许可的教育和培训，采用知识竞赛、答题考试、专家辅导、座谈研讨等方法，增强专卖人员依法许可的意识。通过网络宣传、咨询点宣传、车辆流动宣传和召开零售户会议、上门讲解、散发宣传资料等途径做好零售户的行政许可宣传，让零售户了解和熟知《许可可证管理办法》，严格守法经营。
2、严格程序依法许可。严格按照程序办证，是全面推进烟草专卖依法许可的重要内容和重要保障。要教育专卖人员树立法律意识和服务观念，在具体行政行为中，一是如实登记。严格按照办理烟草专卖许可证的申请、受理、审查、审批、注销及文书送达程序等规定依法许可。对新办、变更、延续、停业等申请，严格按照申请时间，实事求是地进行登记，对予受理的，依据受理时限，按流程操作审核审批。二是及时告知。告知义务是专卖人员必须履行一项重要许可义务。对申请不需取得烟草专卖许可证的，应即时告知申请人不予受理，并出具不予受理许可通知书；
申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当场或者以书面形式在规定时限内告知申请人需要补正的全部内容；
依法作出不予发放烟草专卖许可证的书面决定的，应向申请人说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利等。决不能图省事、怕麻烦，省掉告知意义，使申请人权益受到损害。三要严格审查。审查程序是行政机关作出行政许可的必须环节，审查的质量直接影响行政许可的质量。要通过资料核查、网上核对、实地走访、电话抽查等方式，按照程序对申请资料和申请资格逐项逐级进行审查，对审查发现不予发放零售许可证的决不能发放许可证。对新办、撤销、撤回、注销许可证的，都要详细审查材料的真实性，慎重对待每一个许可证的审批发放以及撤销撤回，确保依法许可的公正性。四要实地核查。审批许可申请时，要由两名以上专卖人员进行实地检查，制作记录并由核查人员及被核查方签字确认，确保准确掌握申请人和申请条件，为合法、正确许可提供了强有力的支持。五要及时发证。申请办证者在前期已做了大量的工作，筹资、租房、装修，投入了大量的人力、物力和财力，专卖人员要从申请者的利益出发，对经审查符合条件的申请者，在规定的时限内完成审查、告知、发证等工作，并与营销部门沟通，及时入网供货。对不予许可的，及时上门下达不予许可告知书，并作好解释工作，不能因工作失职，使申请人无限期等待，造成不必要的损失。
3、严守时限公正许可。公示制度是对公众的知情权、参与权、监督权的保护。作为烟草专卖行政执法人员，要从服务人民，方便群众出发，切实执行许可公示制度，切实做到烟草专卖零售许可的合法性。一是多渠道公示。通过公示栏、电子查询系统、互联网等，或在政务大厅、办公场所对办理许可证的条件、时限、程序等进行公开公示，增强公示内容的权威性，方便相对人比较方便的查阅有关规定。二是专卖人员要尽责公示。作为烟草专卖人员要对烟草专卖许可证办理的各环节上的时限规定要做到心中有数，在日常市场监管中要向卷烟零售户、消费者及社会其他群众进行宣传解释，提高行政效率，方便群众申请许可。而专卖零售许可证办证人员更要做到相关时限“一口清”，并严格遵守时限要求，对初次上门办证的群众，除做好宣传外，要提醒申请人按时限要求一次性补齐相关资料，并在规定时限内给予申请人是否受理的答复，最大限度的方便办证群众。三是做好细节予以公示。以专卖服务大厅为对外服务的窗口，实施“首问负责制”，对申请人员要做好受理登记，反馈记录，建立烟草专卖零售许可证受理纸质和电子档案，实行信息化管理，并留存申请人联系地址和电话，将受理情况及时反馈申请人，同时，每月对办证情况在办公场或烟草专卖政务大厅进行公示，主动接受群众监督。
4、合理布局科学许可。零售户合理化布局方案是依法许可的前提条件。烟草专卖行政管理部门在制定零售点合理布局时要因地制宜，根据本辖区人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等因素确定，不能搞“一刀切”。在合理布局制订时，进行实地调查、数据测算、科学论证，真正根据辖区的实际情况进行合理布局，使持证户有钱赚、消费者有烟买、无证户无法生存而放弃经营，从而净化市场环境；
要按程序听证合理布局方案。听证是制定零售点合理布局的必经程序，零售点合理布局必须听过听证才具有法律效力。要对合理布局进行自查和回访，对布局不合理，工作中难以操作的，在充分征求社会各界意见的情况下，进行修订完善，举行听证会，听证通过后的合理化布局方案通过各种途径向社会进行公示，接受群众监督；
要严格执行合理布局标准。合理布局一旦进行听证实施后，要坚持一个标准要求、一把尺子衡量，并多宣传、多解释、多公示，避免因群众不了解而出现许可不公的举报和投诉，影响烟草行业的公信力；
要逐步纠正“不合理”布局。针对历史原因造成的城区街道零售户布局“不合理”的问题，结合城市改造、道路拆迁等，在重新申请办证中，按照新的合理布局要求进行布局。对行政村或自然村，符合办证条件的，在自愿申请的基础上，做好许可管理工作，更好地服务农村卷烟消费者。
5、强化监管规范许可。全程监管是规范依法许可的一个重要保证。在依法许可中必须做到“有权必有责，用权受监督，违法要追究，侵权要赔偿”。一是发挥部门监管职能。市级局专卖管理部门对全市系统卷烟市场进行宏观管理和监督，正确履行许可证办理和后续监管职能，用科学有效的考核奖惩办法确保对各县局零售许可管理日常监管到位。二是县级局发挥日常监管主体职责。实施专卖人员分片包户、责任到人工作机制，将零售户归属到专卖中队、到人员名下。在日常市场检查中，对烟草专卖许可证持证人的生产经营活动进行监督检查，通过书面与现场检查，解零售户遵守烟草专卖法律、法规、规章的情况；
名称或者字号、法定代表人、经营地址、经营方式、经营范围、经营期限等重要事项，是否与烟草专卖许可证登记事项相符合；
烟草专卖许可证变更、注销、延续等手续的执行和办理情况，将监督检查的情况和处理结果予以记录，由检查人员签字后归档。通过检查，及时发现和解决许可证管理中存在的问题。三是强力取缔监管无证经营。联合工商部门对辖区内的卷烟无证经营户进行摸底排查，分类处理。对符合办办证条件并提出申请的，尽快核发许可证，并纳入专卖管理渠道进行监管。对不符合办证条件而擅自经营的，要会同工商部门坚决予以取缔。落实专人对无证经营行为的后续监管，提高取缔工作质量。四是加大检查督办力度。县级局每月对许零售许可管理自查一次，每季度全面核查一次，市级局专卖管理部门每年对许可证管理进行抽查一次，并通过实地走访、问卷调查、电话回访、办证系统查询等形式，了解烟草专卖行政许可中存在的违反时限等问题，提高办证的规范性和有效性。五是严格责任追究。对烟草专卖零售许可管理中以权谋私、违法办理人情证、关系证的，除责令改正外，要按照有关规定，追究相关责任人责任；
构成犯罪的，要依法追究刑事责任。
总之，烟草专卖人员要努力增强法治意识、证据意识、时限意识和责任意识，切实做到依法规范许可，树立烟草专卖行政机关公正廉明、便民实效、诚实守信的执法形象。