监狱零星维修工程项目管理存在的问题难点与对策
摘要：零星维修工程项目管理是保障监狱正常运转维护监狱持续安全稳定而进行一项重要的工作。新时期，要在正确认识零星维修工程项目管理中存在的主要问题和工作难点的基础上，探索解决零星维修工程项目管理有效对策，以最低的代价达到零星维修工程质量最佳效果。
关键词：监狱 零星维修工程 管理
进入二十一世纪后，全国监狱第一轮布局调整拉开序幕，纷纷采取新建、改扩建、迁建等方式，监狱基础设施建设逐年增多，后勤各种配套、维修与改造工程的规模和数量也大幅度增长。加之，近一时期以来，原材料价格、人工单价等上涨迅猛，零星维修工程资金的投入量比过去增加较大，给本来就趋于资金紧张的监狱后勤工作带来了新的困难。监狱零星维修工程项目是保障监狱正常运转维护监狱持续安全稳定而进行一项重要的工作。提高与加强零星维修工程工作的质量和科学管理是新时期监狱后勤服务工作的一项重要内容。如何管理好零星维修工程项目，让有限的资金发挥最大的效能，促进监狱的持续稳定发展，是监狱后勤服务管理部门面临的现实问题。
一、监狱零星维修工程项目管理中存在的主要问题
（一）零星维修工程项目实施缺乏计划性。目前，大多数监狱抓住监狱布局调整的机遇，各项建设密集上马，大工程不断，监狱的主要注意力都集中到以改扩建、新建、迁建为主，维修、改造等小型的零星维修工程项目未能摆到重要位置，有的建筑设施功能逐渐落伍，已经不适应现实需求，被监狱列入淘汰范围，短时使用，导致超负荷运转，破损老化严重。部分原有设施已不符合与修订后的新《监狱建设标准》，急需更新改造维修。监狱后勤服务部门每年都将零星维修工程项目列入年度财务预算，由于资金紧张等原因，主要是凭实际急需和领导意见实施维修项目，大多不能依照计划实施。零星维修工程项目实施缺乏计划性、统筹性、整体性，再加上维修质量无法保证，导致有的零星维修工程几经反复也没有达到理想效果，造成资金浪费。
（二）零星维修工程项目施工监督不力。监狱零星维修工程主要包括监狱自行决定的改造、修缮、装修、美化、绿化、硬化、亮化以及一些基建项目的配套附属工程等，这类工程最大的特点是种类繁多、分布零散、施工点多、单个工程金额不大、工期短，同时，工程施工随意性较强，通常无正规的专业设计，甚至根本没有施工图纸、施工组织方案，在围墙内施工，常利用犯人不出工时间段，如在犯人出工的情况下，还要安排警力监管施工人员的安全，因此监狱方对工程监督管理比较困难，漏洞相对也较多，加上部分负责现场的监狱管理人员对于零星维修工程的施工技术、工艺、材料、设备等掌握程度不够，在施工过程中，不能起到有效地施工现场监督管理作用，造成工期延误，施工质量不达标。
（三）零星维修工程项目预算偏差。当前，监狱零星维修工程项目的预算一般是由施工单位编制，监狱方认可。也有少数由监狱后勤服务部门进行编制，但由于不是很专业，往往与实际需要投入有偏差。一旦预算偏低，施工单位无法承担，造成该工程无施工队问津，工作十分被动；
预算偏高，最终与施工单位报价差距较大，则造成监狱领导对负责后勤服务部门产生不信任感。由施工单位编制的，多数在预算和结算过程中是高估冒算，在一定程度上进行虚报工程造价。如果监狱后勤服务管理人员调查研究工作不细不实，对预算、结算中量价组合了解不够精确，人为给施工单位造成可乘之机。施工单位往往钻这个空子，利用虚报小项目、增加工程量、抬高材料单价等手段提高工程造价。
（四）审计部门不重视零星维修工程项目。审计是提高监狱资金使用效益、保证工程质量的重要环节。多数监狱历来不太重视零星维修工程审计工作，有的零星维修工程仅签了固定造价式的施工合同。随着监狱财务制度的完善，每一项零星维修工程必须经过监狱审计部门审计，由于监狱零星维修工程增多，审计任务与审计力量的矛盾越来越突出，监狱审计部门的人员多半是财会专业出身，受业务水平限制，对于专业性要求较高的零星维修工程项目审计来说，很难正确进行审计，加之监狱往往只注重新建大型项目的审计，而忽视了零星维修工程项目的审计，导致监狱维修资金在一定程度上的浪费与流失。
二、监狱零星维修工程项目管理中的工作难点
（一）零星维修项目的立项控制难。由于零星维修资金受限制，在零星维修项目的选择上不可能做到有求必应，对维修项目必须做到有选择性地进行立项审批和施工。这就要求监狱后勤服务管理人员必须按照一定的轻重缓急原则来确定维修项目，在众多项目中选择并列出最急需施工的项目。在零星维修工程项目的确定和选择工作中，需要对众多信息进行综合分析、比较、排除和优选。但当面对信息量比较大，需要选择的零星维修工程项目较多的情况时，负责具体工作的管理人员就必须要具备相当水准的专业知识和熟悉掌握监狱各方面工作的能力。
（二）零星维修工程项目的质量控制难。监狱零星维修工程由于存在单项工程量及维修金额较小等特点，往往是有实力、信誉好的 “正规军”不愿干，而“杂牌军”难干好，使得零星维修工程的管理无法像大型新建工程一样采用委托社会专业监理的方式进行质量管理。加上受施工单位的自身资质和管理水平制约，具体施工人员一般是从社会上招募的“散兵游勇”“农民工游击队”，技术水平参差不齐，工程进度难以保证整齐划一。同时，零星维修工程所具备的种类与数量较多，施工点变换快的特点，使得监狱管理人员分身乏术，无法对所有工程进行全过程的监督管理。因此，针对零星维修工程的特点，如何采取有效措施，确保零星维修工程质量是监狱后勤服务管理工作面临的一大难题。
（三）零星维修工程项目的经费控制难。监狱零星维修工程存在着工程量小、施工内容增减弹性大等特点，施工过程中窝工现象十分普遍，施工效率低下，造成人工费在工程项目中的所占比重居高不下。另外，零星维修工程使用的原材料数量相对较少，采购成本较高，也造成了维修项目成本较高，从而在零星维修工程项目结束时的决算中给造价审计工作带来一定的困难。
（四）零星维修工程项目的工期控制难。监狱零星维修工程的施工过程往往受监狱环境特殊性影响较大。本来，在社会上很正常很简单的事，到监狱内施工变得程序繁琐复杂。例如，施工人员的进出、建筑材料的进出、设施的进出不能随随便便，要通过安检，全程要有监狱管理人员陪同，施工人员不能随便走动要保持相对固定和集中，有时在施工过程中该维修建筑设施还要维持正常使用，如犯人的大伙房、锅炉房、监舍、岗楼、围墙、电网等，给正常维修增加了难度，延长了工期。同时，受交通、天气等不确定因素的影响，施工工期有时无法得到保证，零星维修工程的工期伸缩性很大，给施工管理造成很大困难。
三、监狱零星维修工程项目管理的对策
（一）科学合理布置零星维修工程项目计划。无论是监狱整体零星维修工作或者是某一建筑物的维修任务，均应科学合理布置好计划。计划的安排，应具有超前瞻性又具有现实性。对于计划的资金安排和工期，要综合考虑到监狱的特殊性，施工将牵涉到监狱资金投入、监狱管理人员监管、监管安全、监狱正常生产、监管改造等多种因素。对于某一零星维修工程项目预算把握不准时或有困难时，要请教监狱有经验的专业人员进行把关，或请社会上正规专业工程造价事务所进行测算，测算的结果将为监狱后勤服务部门提供有力的参考依据，以便监狱一年的整个零星维修工程计划按照实际投入状况有序分步实施。在布置计划的同时，要进行目标控制，如进度控制、质量控制、投资控制等，进而达到强化零星维修工作计划与决策的严肃性的目的，减少以致杜绝零星维修工程项目中的盲目性。
（二）大力推行零星维修工程项目招标。零星维修工程项目的招标有助于选择优秀的施工单位，降低建设成本和提高施工质量。对于金额较大的零星维修项目有必要进行公开招标，公平竞争。目前，因零星维修工程项目的特点决定，监狱零星维修工程的招标在实际操作过程中多为邀请招标，利用工程定额总造价下浮点数作为标底，按照招标程序进行招标产生施工单位。在招标过程中，一方面要注意招标领导小组人员的构成，要配有熟悉建筑施工、工程概预算、招标流程的专业人员参加，保证招标工作质量；
另一方面，作为负责零星维修工程管理的后勤服务部门，要在平时的管理过程中，尽量熟悉了解各施工单位的技术实力和管理水平，邀请信誉较好、有一定技术实力的单位参加投标，以保证工程质量。
（三）严格规范签订《零星维修工程施工合同》。零星维修工程施工合同应严格按《经济合同法》的要求，明确承包合同内容，包括承包总额、质量标准、工期、付款和结算方法、奖惩措施、质保期限、让利条件等等，以保护双方的合法权益。必要时，应建立零星维修工程项目保证金制度。对施工单位完成的零星维修工程，收取一定比例的质量保证金，对于不能达到质量要求的责令其返工，拒不返工或返工仍达不到要求的扣除其质量保证金。对提前完成施工并达到施工质量要求的项目，也可给予一定的奖励，从而促使施工单位加快施工进度，节省工期，保证工程质量。另外为了防止施工单位超报结算，给项目审计带来更大的难度，造成审定决算核减率过高，可以在合同中约定审计核减超过一定幅度实行罚款的条款。
（四）加强零星维修工程项目施工管理。零星维修工程项目施工管理是整个工程管理工作的中心环节。施工阶段必须按照设计要求、施工方案、合同条款、施工规范及上级文件进行，确保工程的进度和质量。在工程实施阶段，应建立有关工程质量管理制度，尤其是材料价格控制制度，并派驻熟习业务的管理人员或者聘请社会上的有经验专业建筑监理进行现场管理，对施工的每道工序进行严格把关，如在工程现场管理中要特别关注对预埋入墙中的水管、PVC电线管的部位及品牌、规格型号是否与合同或图纸中要求相一致，修补道路的混凝土标号、厚度、钢筋的配备等隐蔽工程的是否符合规范，监狱方现场代表、监理工程师要到现场与施工单位代表采用测量、照相、点数、绘画等技术方法做好隐蔽签证工作，对使用的主要材料市场价加以初步确认，并在签证中注明用材的规格、型号、品牌、用量，以便审计时核实其价格的合理性。
（五）加大零星维修工程项目的审计监督力度。审计是监狱对零星维修工程进行全过程监督的重要环节，审计既可监督施工单位，又可监督监狱的后勤服务管理部门工作，在零星维修工程项目管理过程中有不可替代的作用。尤其要把重点放在结算审计工作上，工程竣工后，严格细致地计算监督工程量、套价、取费等，是否按合同执行，在保证质量的同时，将工程价款控制在最低标准，从而达到控制零星维修工程资金投入，降低工程造价、节约投资、提高经济效益的目的。
作者：王晓山，男，1972年10月出生，江苏省宝应县人，毕业于河北建筑科技学院（现河北工程大学），工业与民用建筑专业，本科。中国监狱建筑学学者，工程师，中国政法大学监狱史学研究中心研究员，江苏省监狱系统“212高层次人才培养工程”中青年科学技术领军人，江苏省第四期“313高层次人才培养工程”中青年科学技术带头人。著有《图说中国监狱建筑》《逝去的影像——清末民国监狱老照片》《当代监狱规划设计与建设》，参与编写《监狱形态论》，发表在《江苏警视》《中国监狱学刊》《南粤监狱》《监狱投资与建设》《犯罪与改造研究》等刊物各类论文近二十多篇，历任副教导员、副科长，现任江苏省苏州监狱副监区长。
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