以科学发展观要求构架罪犯管理制度体系
罪犯管理制度体系的构架，需要根据社会的发展和进步，按照科学发展观的要求，不断破除影响当前监狱监管改造工作科学发展的制约因素，不断强化制度在罪犯管理实务中的操作性、针对性和长效性，从而达到促进罪犯改造积极性，提高罪犯改造质量，全面确保监狱安全稳定并最终实现监狱“改造人”这一根本宗旨的功效。本文试从监狱当前罪犯管理制度体系中存在的不完善之处,结合监狱工作实际,以科学发展观要求为标尺，就进一步构架和完善罪犯管理制度体系,谈一些粗浅的看法,以起抛砖引玉之效。
一、当前监狱罪犯管理制度体系的现状
（一）部分罪犯管理制度与改造罪犯工作实际不相适应。一是制度废、改、立不及时。随着社会的不断发展和进步，当前罪犯的构成发生了较大的变化，高学历、智能型罪犯在押犯中的比例越来越大，而我们的对罪犯相关的管理制度却是“以不变应万变”，经验主义明显。二是对罪犯的减刑、假释等管理制度与监狱改造罪犯工作的实践相脱节。对减刑、假释的管理制度均是省高院出台，由监狱具体贯彻实施的。但因监狱刑罚执行与审判机关存在管理和制度制定上的脱节，监狱对减刑假释的罪犯最有发言权却没有制度的设计权，导致省高院出台的减刑、假释管理制度部分与监狱改造罪犯工作实际不相适应。三是现行罪犯管理制度对调动罪犯改造积极性和惩罚违纪罪犯手段的单一性。监狱调动罪犯（尤其是短刑罪犯）的改造积极性，当前在很大程度上仅仅依靠的是对罪犯的减刑或假释政策，而对兑现分级处遇、劳动报酬、休息时间等手段，运用力度不大。另一方面，对违纪罪犯的惩戒设置也不尽合理，如我省《罪犯考核奖罚办法》虽然规定了“警告、记过、禁闭“3种处罚方式，但难以对短刑犯（这部分对减刑、假释等刑事奖励期望值不高，受多少处罚也无所谓）形成有效的威慑，不足以抑制罪犯反改造思想。四是部分管理制度未能与现代行刑理念同步。如现有罪犯分级管理制度对不同罪犯的分押管理过于简单，对累犯、惯犯、犯罪主观恶性严重的罪犯、反改造尖子和具有自杀、行凶等危险性的犯罪分子没有进行科学的分类，对有精神病及严重传染病的罪犯关押、管理制度空白，使监狱民警在实际管理中存在较大的困难，基本上仍处于粗放状态。
（二）部分罪犯管理制度与上位法之间不相适应。如监狱法第45条规定“监狱遇有下列情形之一的可以使用戒具：（一）罪犯有脱逃行为的；
（二）罪犯有使用暴力行为的；
（三）罪犯正在押解途中的；
（四）罪犯有其他危险行为需要采取防范措施的”。在这4种戒具使用的情形中，并没有对罪犯类别的区分，而监狱在实际执行中却严禁对老、病、残罪犯使用手铐或脚镣；
对女犯、未成年犯除个别特殊情况外，一般不得使用手铐或脚镣，这显然与《监狱法》的规定有矛盾，也为我们管理罪犯的实践埋下了安全隐患。另外对罪犯的收押，监狱法第17条规定“有严重疾病需要保外就医的，监狱可以暂不收监，但根据中政委的文件规定，只要公安机关送交的罪犯，监狱均必须无条件接收，这不仅增加了监狱的刑罚执行成本，而且造成了监狱管理工作的负担。
（三）部分管理制度内容和程序设计与实践操作不相适应。一是部分罪犯管理制度的操作性不强。如《罪犯考核奖罚办法》第七条、第八条、第九条分别规定罪犯有下列情形之一且情节严重的，监狱可以给予警告、记过、禁闭处罚，不属于情节严重的则扣考核分，但这些行为必须达到什么程度才是“情节严重”，缺乏统一而明确的执行标准，因而导致有些罪犯“大错不犯、小错不断”，而民警却面临想管又难管的矛盾。二是部分制度对监狱刑务实践缺乏明确详细的程序规定，造成监狱工作的被动。如对罪犯服刑期间死亡后的处理问题,虽然《监狱法》作出了一些相应的规定,但由于规定过于原则，且没有明确监狱相应的权限,造成监狱有时在处理罪犯死亡问题上倍受牵制，尽管程序合法,手续完备,但因罪犯亲属以监狱内部处理程序不够权威为由而胡搅蛮缠,工作极为被动。如家属对罪犯死亡原因有疑义,虽然检察院经检验后，已经对罪犯死亡原因作出鉴定,罪犯亲属仍无理取闹,拒绝尸体火化，监狱对此常常感到束手无策,难有好的解决办法，导致最后为了平息事端,只好花钱了事。
（四）部分罪犯管理制度效力与构建长效机制要求不相适应。一是罪犯管理制度制定缺乏长远性。监狱在罪犯管理工作中经常是出现了一个问题，就“制造”出一项制度，其立足点只能解决某一个或某一方面矛盾，对一项制度建设的全局性和长期性缺乏研究和思考。二是由于监狱客观上受上级工作目标等因素的影响，因此有些制度在设计上往往存在一定的“短期行为”，从而导致在贯彻执行监狱制度过程中容易产生“取舍”倾向，即对我有利的制度为我所用，或坚持认真，对我不利的或短期作用发挥不明显的制度则不为我所用或不严格遵守。三是在制度执行中还存在“一刀切”的现象，如某项制度在罪犯管理运用中普遍有效，但一旦出现了个别问题，便干脆取消该项制度的执行，缺乏机制的长效性。
二、当前罪犯管理制度体系不完善的原因分析
（一）上位法即《监狱法》不够权威。一是“权力”配置的失衡性。立法的规格导致了监狱法律的“权力”配置失衡。刑罚执行既涉及行刑机关内部行刑关系，又要调整与外部司法机关、地方政府、驻监武警部队等的关系，没有一定规格的立法“授权”是难以加以协调的。《监狱法》的颁布实施，在立法规格上虽较1954年《劳动改造工作条例》有所提高，但仍不具有像《刑法》和《刑事诉讼法》等基本法的地位和权力。在整个刑事法律体系中，《监狱法》“权力”配置的失衡，必然导致监狱法律权威性缺失，没有权威的法律也就不具备作为法律的基本特征。因此，对有些外部关系的调整力度明显不够大。二是立法自身的缺陷性。立法是制定规范的过程，要使规范而规范，立法本身也要规范，即立法程序要规范。从我国监狱立法过程看，主要存在三方面的问题：第一，立法滞后，废和改不及时。《监狱法》施行14年多，并未结合新时期监狱工作的发展和变化对其进行必要的修订，说明立法滞后较为严重。第二，《监狱法》的内容不够完善，使得监狱许多刑罚执行因无法律具体依据，许多执法问题如罪犯保外就医甚至减刑、假释、收监等重大执法工作都不得不长期以上级规范性文件为依据，不符合依法治国要求。
（二）指导监狱刑罚执行工作的规范性文件管理不够严格。由于监狱法律体系中规章以上的法律缺乏，所以各级政法委、监狱管理机关直至监狱每年都有大量规范性文件出台。又由于尚未形成严格的制定、审查、备案、清理等制度，使规范性文件之间，“政出多门”，与上位法之间不同程度地存在矛盾和冲突，导致违法执法，执法标准不统一。
（三）罪犯管理制度构建的常态化理念贯彻不够深入。罪犯管理是监狱及监狱民警的日常管理活动和执法活动。罪犯管理制度在确立以后，即成为监狱民警管理罪犯的工作标准，必须一以贯之地加以落实，确保制度执行的常态化。但是，因为许多罪犯管理制度在制定时就未做到通盘考虑、规化长远，导致一遇“特殊时期”，如国庆节、春节、全国“两会”等，监狱管理机关便临时下发文件，或变更既定制度，或重新出台制度和要求，或对原有制度重复强调，甚至召开大规模会议对工作重新进行部署，存在“朝令夕改”、“老调重弹”、“以会议落实会议”的现象，使监狱民警的许多精力转移到传达、学习文件上。其实，维护监狱安全稳定，强化罪犯管理是监狱工作的常态化目标，制度从制定时起，就应该将罪犯管理的各种因素及可能出现的情况纳入规范化的制度体系，一经出台，就要以制度管全局、管根本、管长远，以确保既定目标实现。
（四）罪犯管理制度执行的监督考核机制不够健全。因受警力资源等因素影响，目前对监狱民警执行制度的监督考核一般还只是以监狱领导和机关民警检、督查等方式进行，难以做到全时空、不间断地对民警执行制度情况进行检查考核，使得民警在执行制度上存在一定的侥幸心理，使得制度执行力大打折扣。监狱管理机关为提升民警制度执行的自觉性、主动性，有时不得不出台一个制度甚至几个制度来促进某一项制度的推行，导致了罪犯管理制度体系的混乱、繁杂。
三、科学构架监狱罪犯管理制度体系的对策与途径
(一)明确地位，着力完善监狱上位法。
从刑罚执行的阶段看，主要是立法机关制定有关刑罚的法律规范、审判机关对罪犯宣告刑罚及监狱机关对罪犯执行刑罚三个阶段，而监狱的刑罚执行是刑罚目的的实现阶段，因此，刑罚执行对于实现刑罚目的所起的关键性作用不言而喻。然而，刑罚执行长期得不到应有的重视，监狱机关的法律地位相对公、检、法较弱是不争的事实，为此，进一步明确并肯定刑罚执行的应有地位十分必要。刑罚执行作为行刑权的具体运用，与适用刑罚的侦查、起诉、审判虽处于同一诉讼程序的不同阶段，但都处于同等重要的位置。确定了监狱刑罚执行的地位后，在构建监狱法律体系时，需明确监狱法律体系的结构。监狱法律体系作为刑事法律体系的分支，其结构应主要由不同层次的法律、法规和规章所构成。主要应包括由全国人大和由人大常委会通过的《监狱法》、《监狱法实施条例》、《社区矫正法》及国务院的行政法规等。《监狱法》作为刑事执行基本法，与《刑法》、《刑事诉讼法》相衔接，共同形成刑事法律体系，并主要规定刑罚执行的性质、任务、目的、宗旨、原则、机构设置、罪犯权利和义务、行刑人员的权利和义务、基本行刑制度等有关刑罚执行的基本问题；
《监狱法实施条例》、《社区矫正法》等作为监禁刑和非监禁刑执行的法律，依据《刑法》、《监狱法》等基本法，规定不同方面的刑罚执行具体程序制度。刑罚执行法规，应是国务院依据《监狱法》等法律，颁布的有关保障《监狱法》、《监狱法实施条例》《社区矫正法》等实施的细则或条例。
(二)加强管理，界定监狱规范性文件的效力。
建立科学的罪犯管理制度体系，是为了更好地确保依法行刑时有法可依。但在行刑实践中监狱经常会涉及到各级监狱管理机关制定的规范性文件，是否可以作为依法行刑的法或依据的问题。从严格意义上讲，依法行刑的法，在本质上必须是体现人民整体意志的法，而不是长官意志、个人意志和少数集团意志的反映，在形式上也应限定为法律和法规两种形式。这是因为，监狱规范性文件的创制活动，本身也是一种行政行为，自身也应依据法律、法规进行，否则归于无效。反之，法之泛滥，必然导致行政与法的界限模糊。在我国，由于监狱法律、法规的制定严重滞后，各级监狱管理机关制定的规范性文件(其实就是行政政策)，不仅数量多，还有的质量较差，因此，其势必形成对监狱法律的威胁。但考虑到我国监狱立法的滞后性和行刑的复杂性，实践中，监狱还需将不属于授权立法的规范性文件也作为监狱法律体系的一个层次，即作为行刑的依据。按监狱长远发展的要求，各级监狱管理机关的规范性文件，本质上是一种行政行为，它可以作为一种行政政策的具体体现，但必须加强对制度废、改、立的管理，建立制定（修改、废止）、审批、备案一体化的管理责任体系，做到规范、统一、有序。如对罪犯减刑、假释管理制度，由监狱管理机关在充分结合所属各监狱罪犯管理的实际情况，制订具体办法，报省高院审查备案，一经通过便生效实施。
（三）立足全局，凸显管理制度体系的长效性。一是要对监狱现行罪犯管理制度中存在的矛盾和问题进行广泛调研，找出问题和矛盾的关键与核心所在，通过酝酿、讨论、批准和公布等程序，并由相关部门用规范的结构文体表述出来。二是对罪犯管理制度的制定和执行保持慎重态度和重视程度，在相当时间内应保持稳定，将制度的渗透和潜在功能逐步发挥，避免工作的随意性，逐步消除工作中“人治”因素的影响力。三是对新的罪犯管理制度的建立，它都必须要注意与周边、前后制度的关系协调，做到条块之间互相配合，前后之间补充衔接；
要通盘考虑监狱制度建设中点与面、方位与渠道、环节与层次的关系，避免发生自相矛盾，左右对立，前后撞车的现象。
(四)结合实际，完善和健全罪犯管理制度的操作规程。一是监狱对罪犯的管理制度要有明确的是非立场界定和直接指向，做到表述简炼、程序简化、要求明确。二是确定不同管理制度的适用的具体条件。按照《监狱法》、《监狱服刑人员行为规范》加以规范，对罪犯的管理制度按照上述的法律和规定细化适用条件，尽可能的发挥制度在管理罪犯的积极作用。如对违纪罪犯的惩戒，就应该根据罪犯违纪的性质、主观恶习程度、身体状况等确定对罪犯惩戒适用、终止和免除条件。三是重视完善制度执行程序的规定,提高民警对罪犯管理制度的可操作性。从规范执行和便于实际操作的角度看,对罪犯的管理制度不仅要具有原则性规定,而且应具有程序性规定，设计好制度的执行的步骤及每一步的工作标准,避免民警因制度缺少程序性的规定,而在认识理解上和标准把握上难以统一,造成实际执行中差异较大,甚至存在执法扯皮现象。
（五）环环相扣，完善监督和绩效管理机制。要保证制度体系的完整性，系统性，并确保其得到有力贯彻，发挥其最大的功效，完善监督和绩效管理机制是关键。现代管理学也告诉我们：“抓住不落实的事＋追究不落实的人＝落实”，任何一项工作，只有责任到位，才能执行到位。笔者认为，要完善监督和绩效管理机制，必须围绕“四个突出”：首先，要突出大安全的考核，把直接或间接影响监狱安全稳定的民警执法、监管制度落实、教育改造、生活卫生、人权保障等方面内容都纳入绩效管理；
其次，要突出治本方面的考核，特别是要加强对矛盾排查调处、维护公平公正、保障罪犯合法权益、提高罪犯改造质量等方面的考核；
第三，要突出超前防范方面的考核，力求实效性；
第四，要突出全员性考核，将绩效管理进行拓展和延伸,即不仅要把监区领导履行监管改造职责情况纳入绩效管理,而且必须直接考核到分监区级。另一方面，对考核结果必须落实责任追究，与评优、评先、晋级、晋升挂钩，对末位予以警示或调整，促进民警在执行制度的紧迫感和责任感，以责任到位促执行到位。