充分发挥地方性法规对罪犯生活卫生工作法制化的重要作用
地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，对于保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内的贯彻实施，维护法制统一，推动改革开放和社会主义现代化建设，促进社会各项事业健康发展等方面都发挥了积极作用。监狱是国家的刑罚执行机关，同时也是地方人民政府的管理机构，这种“双重身份”的特点，决定了实现监狱管理工作法制化必须充分发挥地方性法规的重要作用，尤其是罪犯生活卫生工作，更是与地方政府及其职能部门有着密切的联系，只有充分发挥地方性法规对其实施更有针对性、及时性和可操作性的规范和调整功能，才有可能使其在法制化轨道上健康运行。
一、罪犯生活卫生法制化需要地方性法规给予调整
我国的法律体系建设告诉我们，国家法律体系的形成和完善，离不开地方自治和地方立法的补充、创造和完善。虽然《监狱法》已由全国人大及其常委会制定，但仅此是不够的，需要充分发挥地方自主性，针对当地监狱管理事务进行立法加以补充规范管理，才能有效地保证《监狱法》的全面实施，罪犯生活卫生法制化亦是如此。
（一）监狱机关身份的“双重性”，决定了需要地方性法规予以补充规范。由于种种原因，长期以来监狱系统的许多同志，脑子里只有牢固的“监狱机关是国家的刑罚执行机关”概念，而“监狱机关是地方人民政府的管理机构”的概念却十分淡薄，因此对于监狱法制化与地方性法规的关系和需求也就存在着差距，不仅使监狱法制建设存在某些方面的空挡，而且造成了监狱法制体系的不完整、不配套。罪犯生活卫生工作存在的种种问题，在某种意义上说正是缺乏地方性法规的紧密配套和有力补充所致。为此，在研究实现罪犯生活卫生法制化的时候，我们应该全面研究监狱机关身份的“双重性”特点及其对法律法规的需求，确立需要地方性法规予以补充规范的理念，使我们解决问题的指导思想真正与“法理”规定相吻合。
（二）罪犯生活费列由当地财政保障，需要地方性法规予以规范。罪犯生活经费是罪犯生活的根本保障。《监狱法》规定，“国家保障罪犯改造的所需经费”,并将罪犯的生活费与监狱人民警察经费、狱政设施经费和罪犯改造经费等,一并列入国家预算,建立了国家财政保障的法律体系。《国务院关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》（1995）进一步明确规定：“罪犯、劳动教养人员生活费，根据司法部与财政部制定的实物量标准计算生活费总额，纳入当地财政预算。对罪犯和劳动教养人员所需口粮，由粮食部门保证粮源和供应主渠道。”从而确立了“罪犯生活费根据司法部与财政部规定的实物量计算总额列入当地财政保障”的制度。但是，国家法律的规定毕竟还只是执行法律的依据和前提条件。真正做到有法可依、有法必依、执法必严和违法必究, 还需要地方性法规从当地情况出发作出具体规范，才有可能将法律的规定落实到位而变为现实。
（三）罪犯卫生防疫、医疗保健列入监狱所在地区的卫生防疫计划，需要地方性法规予以规范。《监狱法》规定:“监狱应当设立医疗机构和生活卫生设施,建立罪犯生活卫生制度,罪犯的医疗保健列入监狱所在地区的卫生防疫计划。”目前，我国监狱基本设有专门的规范性的监狱医院，原有的大多都是条件简陋、基础设施落后、医疗设备陈旧、专业人才匮乏、公共卫生服务质量滞后的小医院，离监狱工作人员、家属以及罪犯的基本医疗卫生需求差距甚远。特别是在当今社会“看病难”、“看病贵”严重存在、罪犯的卫生保障出现了许多新情况、新问题的情况下，要切实保障罪犯的卫生基本权利，就必须依赖于地方性法规针对新的问题，对地方医疗部门作出新的规范，确保法律关于“罪犯的医疗保健列入监狱所在地区的卫生防疫计划”的规定得到有效实施，才能真正体现出罪犯卫生保健法制化的内在要求。
二、当前实现罪犯生活卫生工作法制化需要地方性法规发挥四种功绝
（一）需要发挥地方特色的针对性功能。地方特色是地方性法规的生命，是地方立法的意义所在，也是衡量地方性法规质量的重要标志。我国是一个泱泱大国，各地的政治、经济、文化、社会生活、风俗民情、自然条件等实际情况都有着很大差别，各省市区监狱罪犯生活卫生工作管理中所遇到的问题，也会因为上述各种客观情况的差别而不同，因此就需要既能体现《监狱法》和国家法规规定的精神、更能对解决本地问题具有很强针对性的地方性法规和规范性文件来进行调整。只有这样，才能增强法制化的效力，切实解决罪犯生活卫生工作中的实际问题，促进监狱监管改造质量的提高。
（二）需要发挥细化具体的可操作性功能。细节决定成败。但任何一部国家法律法规，都不可能在操作细节上作出规定，这就需要地方性法规来作出细化补充。就罪犯生活卫生工作来说，涉及到地方职责的多是经费保障问题，虽然国家法律法规和政方性法规有过明确规定，但往往落实时有些地方政府及其部门都大打折扣，要么是不能按法律法规规定的数量拨付，要么是不能按时给予转账，要么是时间早已跨越了若干年，物价早就涨了好几倍，但保障标准、预算基数仍然“滔声依旧”，根本问题就出在过去出台的地方性法规对法律相关原则规定没有细化到位，给行为执行单位留下太多的摸糊概念和人治空间。为此迫切需要对地方性法规进行进一步细化和修改。比如对《国务院关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》（1995）虽然“保障监狱、劳动教育所的经费供给和狱（所）政建设投资”作了规定，司法部与财政部也制定了实物量计算生活费标准，并附有“视财力情况逐步有所增加”的承诺，但这个标准规定要执行多少年？地方“财力情况”增长百分之多少就可“有所增加”？对于不执行预算标准的违法行为该予以怎么样的处罚？等等类似十分重要的问题，都需要地方性法规做出细化规定，只有这样，才能避免罪犯生活卫生经费保障再次步入人治的老路，实现真正意义上的法制化。
（三）需要发挥创新精神的超前性功能。监狱是国家刑罚执行机关，调整监狱行为的法规不能像老牛拉破车，老是落在形势的后头。所制定的地方性法规，应立足当前，着眼本地情况发展变化，针对满足监狱监管改造需求，站得更高些，看得更远些，制定出能管得更长远些的法规，这样就不会让“问题”等“法”，而是要让“法”走到“问题”的前头，让“法”去防“问题”的恶化。如果法规滞后，不仅执行起来很困难，而且无权威可言，更无法制化可讲。因此，凡地方在制定或修订包括罪犯生活卫生工作在内的地方性法规时，监狱机关要想方设法将自己的情况和理念滆合进去，在注重增强针对性和可操作基础的同时，尽可能地增加一些具有超前性、创新性的条款，确保地方性法规具有较强的超前性。
（四）需要发挥效率精神的及时性功能。地方配套性文件是完备的法律法规的组成部分，制定这些文件是立法工作不可缺少的环节。地方性法规大量都是围绕保障当地经济社会发展来制定的，从为监狱解决实际问题的角度来看，配套性文件有时比法规本身更实用更重要，因为配套性文件能够根据变化了的新情况，适时对法规某些条文做出调整，充分体现了及时性的效率功能。比如近年来有些省区根据生活产品物价上涨幅度较高过快的实际，及时出台了调高罪犯生活费保障标准的规范性文件，确保罪犯生活不受影响。监狱系统有权利更有义务去提醒、去督促地方政府和有关部门及时做好相关配套文件的制定和修改工作。
三、监狱系统应做好争取地方性法规立法和修改的四项工作
（一）做好地方性法规立法或修改的提报工作。提报年度立法项目、提报出台地方规范性文件，这是实现地方性法规对罪犯生活卫生工作法制化重要补充的第一步。按照立法和出台规范性文件的一般规律，凡属于需要制定规范哪个行业内容的，都应由那个行业主管部门提出请求、上报计划，立法机关或决策部门允许后方可进入各个操作环节。监狱系统应熟悉地方性法规的立法程序、熟悉地方规范性文件的制定过程，适时做好罪犯生活卫生地方性法规立法或政策制定的汇报、请求扣提报工作，确保监狱需要解决的问题能够如实进入地方立法部门的视线，如愿进入立法桌面和程序。
（二）做好地方性法规立法或修改的参谋工作。任何一个行业都有其工作的特殊性和业务的专门性，立法机关和工作人员对千行百业的各自特殊情况，不一定达到全部熟悉和精通，尤其是长期处于封闭管理状态的监狱更是为外界所生疏。这就需要监狱系统不仅要提出地方性法规立法的提报工作，而且还要为立法机关和法规管理部门当好参谋。比如当前罪犯生活卫生工作存在哪些突出内题，这些问题产生哪些危害，需要哪些法规条文来调整才能解决问题等等，都需要监狱系统协助进行全面论证并提供决策机关考，这样才能使立法机关对监狱需要法规调整的问题有确切的了觧，对定立的法规条文有个准确的界定和表述，确保立法的准确性、严肃性和实效性。
（三）做好地方性法规立法或修改的协调工作。当前,国家机关和企事业单位的管理日益复杂化,部门间、行业间利益的相互搏弈越来越突出，加之各部门的职责不同,理解问题和处理问题的层次和角度不同,往往存在着局部利益和整体利益之间,不同局部利益之间的各种矛盾和分歧,这些矛盾和分歧时常造成地方性法规立法过程中的推诿、扯皮和各行其是。为避免这种情况发生，监狱系统还要按照一定的原则和要求,综合分析矛盾和分歧产生的原因,加强横向、纵向沟通，认真协调各方面的关系,努力解决存在的问题,使立法预期目标得以顺利实现。
（四）做好地方性法规立法或修改的补助性工作。它包含四个方面的主要内容：一是在立法机关或行政决策机关立法、决策之前，协助他们进行调查研究，了解情况，掌握、收集有关信息，为立法、决策做好准备工作。二是在掌握情况、收集信息后，提出或协同有关职能部门提出一个或几个决策方案，供立法机关或行政决策机关在立法、决策时参考、选择。三是协助完成立法、决策过程中的其他事务。四是协助立法机关或行政决策机关实施法规、文件和检查法规、文件的执行情况。只要我们严肃认真地把相关立法协助工作做细、做好、做到家，罪犯生活卫生工作直至监狱其他工作法制化定能实现。