连平县人民检察院 徐志明
［内容摘要］检察建议是检察机关履行法律监督职能的一种重要方式，对推动社会管理创新，维护社会和谐稳定有着积极意义。但在司法实践中，检察建议在效果发挥上存在一些问题，也遇到一些阻力。本文从明确立法、规范制作、加强执行三个方面提出几点建议，以确立检察建议的法律地位，规范检察建议的制作程序，提高检察建议的规范性、可行性，完善检察建议的执行制度，切实增强检察建议的效果，推动社会管理创新。
［关键词］检察建议 社会管理创新 完善立法
检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。在司法实践中，充分运用检察建议有利于服务重点工作项目建设；
有利于保障企业安全生产；
有利于促进企业规范管理；
有利于维护司法权威，促进社会稳定；
有利于促进各部门加强财务管理，预防腐败，从而推动社会管理的创新。
然而，检察建议在司法实践中也存在一些问题：一是有些检察建议未得到合理采纳；
二是检察建议不规范、质量不高；
三是检察建议管理机制不健全；
四是检察建议跟踪落实不到位，影响了检察建议的执行力。造成检察建议适用中的问题既有内部原因又有外部原因：一是缺乏法律明确规定；
二是缺乏法定的强制效力；
三是部分检察人员认识不到位；
四是个别被建议单位不够重视。
针对当前检察建议存在的问题和不足，为充分发挥检察建议的职能作用，强化检察建议的效果，推动社会管理创新，笔者认为应从以下几个方面加以改进：
一、明确立法是强化检察建议效果的基础
（一）明晰功能，加强立法，确定检察建议的法律地位。检察建议承担着参与社会治安管理的法律监督职能，要强化其作为权力运用的建议功能，将充足的人力、物力与财力投入到检察建议权的运行当中来，加强对检察建议运作实效的考察。在明晰检察建议的功能之后，最高检要加强各基层检察院检察建议的实践调研。首先，对有关检察建议的司法解释与规范性文件进行系统的归纳与整理。而后，统一发布具有普遍约束力的专门性的有关检察建议规范化的文件，对检察建议适用的主体、范围、程序、方式等作出明确的规定，以取得社会各界的认知，减少检察建议在实践当中可能有的阻力，也扩大其在社会各界中的知晓度。最后，在立法上竖立检察建议的地位。在全国人大上对《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》《民事诉讼法》和《行政诉讼法》进行修改时，提出增加规定检察建议的立法建议，使之法律化，从基本法律制度上保障其具有约束力。
（二）明确主体，完善制作，加强检察建议规范性立法。除了在法律上确立检察建议的地位之外，还要以法律的形式规范它的制作，提高检察建议的质量。首先，明确检察建议的发送主体。检察建议要以检察院的名义统一制作和发布，目前检察机关各部门分工不同，在不同的诉讼阶段，各部门由于协调不足，存在重复发送检察建议的可能性。检察院乃独立的权力主体，要求各部门协调、分工、衔接好，对外公文要以院的名义统一发送。其次，立法完善检察建议的制作格式，检察建议的内容审查程序，这是起到监督作用的主体内容。最后，对于检察建议的内容要求做到：事实清楚、分析到位、针对性强、方案可行。从内容上触动被建议单位，引起应有的重视。检察建议立法化，是增强检察建议效果的前提。
（三）明确审批，抓实落实，完善检察建议保障性立法。要立法明确检察建议制作的审批程序。由办案人员针对案情实际情况，起草检察建议书，部门领导召集本部门人员讨论定稿，送分管检察长审定，最终以检察院的名义发布。送达方式多样化，在发送检察建议之前，电话联系被建议单位，口头建议，协调沟通，取得理解，然后挂号寄送书面文书。建立检察建议登记备案制度，院内统一分类、编号。信件回执凭证、检察建议、建议回复书除随案卷装订之外，搜集复印件建立统一的检建档案。落实回复制度。首先，检察建议书中明确规定回复期限，被建议单位应该在收到建议后，规定期限内予以改正，并回复检察机关。其次，检察机关发出检察建议后，适时进行回访，对建议是否符合实际，措施是否适当等进行考查，及时掌握检察建议的落实、采纳情况及落实中遇到的困难，帮助被建议单位协调、解决相关问题。总而言之，完善检察建议的程序制度，是立法化操作的保障。
二、规范制作是强化检察建议效果的保障
（一）按照“三性”原则，认真制作检察建议书。检察建议原则上要用书面形式提出，以引起被接受单位的充分重视。检察建议的内容要做到有的放矢、举措要做到切实可行，这也集中体现了检察人员的执法能力和水平。具体来讲，就是要做到“三性”：一是客观真实性。办案人员对检察建议必须具有认真负责的精神和实事求是的态度，要深入实际调查研究，查找发案单位究竟存在哪些问题、认真分析问题的性质是什么。并通过与发案单位的干部职工座谈、走访，深挖问题的真正根源，深刻剖析发案原因，进一步找准存在问题的实质。二是可操作性。问题找准后，对不同类别的问题应采取不同的方法。要针对有关部门和单位在机制、管理上存在职务犯罪隐患的薄弱环节“有的放矢”，提出防范措施和整改意见。三是时效性。对发案单位存在的问题，应及时提出检察建议，并要求回复整改情况，从规章制度上制约职务犯罪的发生。
（二）规范检察建议制作内容、建立检察建议登记制度和完善检察建议备案制度。首先，统一检察建议的格式。检察建议作为司法文书的一种，它应该具有一定的格式。在标题上，检察建议的标题可以写为“某县/区人民检察院检察建议书”；
在文号上，可以写为“某检建字（年度）某号”；
在首部上，对于向哪个机关发出应该有所区别，不能一概而论，如果是因为干部教育管理方面的问题而发出检察建议，为了保证教育管理的直接性和针对性，被送达主体应该是该机关，如果是因为单位制度建设方面的问题而发出检察建议，为了提高检察建议的效果和力度，被送达主体应该是该机关的上级机关，以便于上级机关督促下级完善制度、加强管理；
在正文上，一份优秀的检察建议应该包括检察建议的由来、被送达机关存在的问题及原因、建议采取的有针对性的措施等内容；
在尾部上，为了体现法律的权威和严肃性，应该统一以检察机关的名义发出检察建议，然后统一加盖单位公章。其次，健全检察建议的制作程序。实行检察建议权的集中统一是规范检察建议制度亟需解决的问题。第一，要建立承办人撰写检察建议的考核激励机制，鼓励承办人结合办案中发现的社会问题积极撰写有针对性的检察建议，并将检察建议完成情况纳入案件办理情况的考核；
第二，要严格检察建议的审批程序，考虑到检察建议是以院的名义发出的，具有较强的严肃性，因此，案件承办人、部门领导都不能直接签发检察建议，只有主管检察长或检察长才有权签发，具体而言，在承办人撰写检察建议初稿的基础上，处长要对初稿进行审核把关，之后，主管检察长才能决定是否签发该检察建议，对于重要的检察建议应该由检察长签发，以此切实提高建议质量；
第三，要规范检察建议的编发程序，根据目前检察机关内部机构设置的情况，检察建议的最终编发决定权应该划归预防处（没有设置预防处的可以划归研究室），一般来说，经过处长、主管检察长审批过的检察建议，预防处都应该统一编号及时编发，对于不同部门报送的内容大致相同的检察建议，原则上只能编发一份。 最后，规范检察建议范围。按照检察建议制度设置的本意，它只是检察机关针对社会治安综合治理方面存在的问题向有关单位发出司法建议时适用的法律文书，在其它情况下并不适用。然而，在实际运用中，滥用检察建议权的现象却十分普遍。作者认为应该严格区分检察建议和其它司法文书在适用范围上的不同，不能一味的使用检察建议。对于刑事诉讼法和最高人民检察院明确规定使用固定格式司法文书的，要按照要求使用其他司法文书，不得使用检察建议，对于由于涉及事务比较繁杂而没有要求或者难以做统一要求的，可以使用检察建议。此外，检察建议的功能价值也应该扩大，检察建议不应该只具有“整改”功能，它也应该有“弘扬”功能，即检察机关不仅要针对社会治安综合治理方面存在的问题发出检察建议，督促相关单位整改，而且也要针对社会治安综合治理方面涌现的有益经验和先进典型发出检察建议，以此树立典范、弘扬正气。
三、加强执行是强化检察建议效果的关键
（一）建立检察建议的反馈制度和定期回访制度，确保效果。一是建立定期反馈制度。接受建议的一方应当在一定期限内及时向发出建议的检察机关做出信息反馈。信息反馈有二种情况：一种情况是认为检察建议正确，表示接受并进行整顿改进，并反馈其整顿改进的具体措施及效果。另一种情况是认为检察建议不恰当而提出异议。在这种情况下，发出检察建议的检察机关，应对有关问题重新核实。二是建立定期回访制度，追踪监督。要通过加强对相关单位的适时回访，查看检察建议的效果和加大对接受单位的监督，以确保检察建议不停留在纸面上、口头上，确保取得实效。对检察建议超过一定期限无正当理由不落实的或拒不接受检察建议的，应当向其上级主管部门通报情况。
（二）建立联动机制，增强检察建议的执行力。由于现行法律对检察建议的地位和作用无明确规定，因此，检察机关不仅要从法律层面、更要从执行层面来提高检察建议的执行力。上级检察院要加强与行政主管机关的沟通，取得行政主管机关的理解和支持。通过采取与行政主管机关会签文件等形式，对检察建议的地位予以明确和固定，避免那种提了建议作用不大，不提建议又是失职的尴尬境地。这样，通过明确接受检察建议的单位和其上级主管机关的责任，能够有效地增强检察建议的执行力。与此同时，检察机关也能够相应地做到有规可循。
（三）建立检察建议弹性机制，发挥检察建议的最大效果。检察机关在向涉案单位发检察建议的同时，应向其上级主管机关进行抄报；
对涉及同级政府部门领导班子和主要领导犯罪发检察建议时，要提请上一级人民检察院制发检察建议；
对办案反映涉及地区、行业管理制度上具有普遍性的问题，在向涉案单位发检察建议的同时，向有关职能部门通报。对于发送出去的检察建议，发现内容不符合实际，程序不当，应建议院领导予以撤销，对存在一定问题，但是不违背真实性，影响检察效果的建议，应经上级批准，予以更正。另外检察建议作为一项权力在行使的过程当中，肯定会对诸如侦查权、审判权、刑罚执行权、行政权等权力形成一定的干预，甚至会发生权力冲突。被建议单位认为检察建议妨害了自己工作的正常运行，不予采纳的，应回复说明不采纳原因，检察机关要备案，同时可以采取其他监督方式进行监督。如仍然不被接受，可提请同级人大常委会决定。通过抄报、通报、撤销、变更、申辩，完善检察建议操作的全面性，发挥最大的监督效果。
参考文献：
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[5] 谢佑平：《检察监督原则另论》，载《政治与法律》2002 年第5 期。
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