当前我县财政面临的困境及对策
自1994年国家实施分税制财政管理体制改革以来，全国绝大部分省市的县级财政经济实力已得到了明显好转，社会综合实力明显增强，但也有相当一部分地区的县市由于体制的原因，还存在一些不容忽视的问题，严重制约了地方经济的发展。因此，笔者就当前XX县财政发展存在的困难和问题谈谈个人粗浅的认识，并对如何走出困境提出建议及对策。
一、制约财政发展的主要因素
（一）财政总体实力弱。由于现行财政体制存在财力层层向上集中的机制，地方税收体系不完善，地方税中缺乏稳定且有规模的税种，税收管理权过分集中于中央，地方增减财政收入的自主权很小，县级财政的总体实力较弱，可用财力较少，形成了相对数大、绝对数小的状况。2010年XX县共实现财政总收入281869万元，地方一般预算收入仅为61018万元，而地方一般预算支出完成206357万元，形成了典型的贫困地区向富裕地区作贡献的不良局面；
人均财力十分有限，仅为635.6元。加之近年来支柱财源转移，后续财源不济，乡镇财政自给力差，全县21个乡镇没有一个能自给。
（二）财政增收乏力。全县财源结构单一，农业产业化水平较低，来自“两烟”的收入占地方财政收入的50%左右，但由于“两烟”受上级政策调控因素的影响，自我发展空间有限；
采矿业大部分还处于原矿和初级产品加工阶段，产品附加值较低，难以担起经济发展的重任。县内农业经济发展基础薄弱，农产品自给率高，农产品转化附加值小，农村产业化龙头企业还未形成财源“气候”，而且受国家政策影响明显，来自农业方面的收入逐年下降。第三产业刚起步，产生的税额有限，由于生产条件差、基础设施滞后，招商引资难度大，真正能在近期增加财政收入的项目不多，从全县整体来看，没有大产业、大企业、大项目支撑财政收入；
加之由于受电力体制改革、驰宏公司核算地搬迁、以礼河电厂受库容等因素的影响，财政增收十分困难。
（三）收入质量不高。从税源结构上看，非税收入绝对数过大，比重过高，达17.5%。来自于第一产业的财政收入约占1%，来自于第二产业的财政收入约占73%，来自于第三产业的财政收入约占26%，反映了全县财政收入结构不尽合理。近年来，由于非税性收入占财政总收入比重越来越大，但如行政性收费、罚没款收入和国有资产处置收益等非税性收入，大部分要返还给上缴单位，甚至有的是全额返还，因此，实际形成的可用财力只有很小的一部分；
非税性收入的增多，一方面说明财政收入的含金量不高，降低了可用财力的比重，另一方面又催胀了财政收入总量，造成财政虚增，影响上级的转移支付补助，严重损害了地方利益。
（四）支出增长较快。在财政收入质量不高且可用财力增长缓慢的情况下，财政支出却增长迅猛。一是由于农业、教育支出上存在“两个高于”的硬性规定，支出基数越滚越大。二是为完善社会保障制度，特别是贯彻“三条保障线”的要求，财政负担的压力骤然增加。三是国家不断出台调资政策，人员刚性支出居高不下。四是上级各类专项资金大多要求地方提供配套，进一步增加了地方支出压力。五是大中专毕业生分配、退伍军人安置、正常晋升工资、中小学教师、公共卫生和事业单位绩效保工资、保运转等使财政支出负担进一步加重。同时，随着县财政偿债高峰的到来，每年仅支付国开行及各专业银行贷款利息达5000万元左右，财政潜在风险加剧，社会矛盾日益突出，成为制约全县经济发展的隐患。
（五）收支平衡困难。由于地方经济结构、产业结构的制约，财源结构单一的状况一时难以改变，财源建设困难多，难于形成大的财源增长点，致使全县财政增收缺乏有力的支撑点，财源结构除“两烟、两电、一铅锌和一建材”外，后续财源不济，财政增收十分困难。而财政支出规模却随公务员津补贴、事业单位绩效工资特别是教师绩效工资、新分人员等刚性支出的不断增加而扩大，财政收支平衡的矛盾已越来越突出。
二、县级财政困难的成因分析
（一）经济发展滞后，财政收入增长缓慢。县级财政困难的根本原因是经济发展滞后。一是农业不强。由于自然条件差，水利化程度低，科技对经济增长的贡献率不大，农业经营管理粗放，农产品附加值不高，农民增收艰难；
二是工业不富。工业主要以卷烟、铅锌、电力为主，随着烟草行业重组，驰宏公司总部搬迁，地方可用财力十分有限。其它产业主要以出售原料和初级产品为主，资源就地转化升值亟待加强。三是第三产业不活。文化旅游产业处于起步阶段，带动力不够强，第三产业比重低。四是基础不牢。城市基础设施和农村基础设施建设比较落后，严重制约了经济的发展。
（二）财政收入单一，可用财力不足。从近年来年全县财政收入的结构上看，一是财政收入过分依赖于“两烟、两电、一铅锌”，然而由于受上级政策调控因素的影响，全县财政收入减收较多。二是由于实施分税制财政体制，增值税收入大头上划中央，返还比例较低，税收返还增长率采用环比计算，严重制约了基层财力增长。三是分税制把大税种的小部分、小税种的大部分留给地方，税源零散，征收难度大，增长弹性小，征税成本高，从而地方可留用的财力大大减少，不但使原本不宽裕的县级财政捉襟见肘，而且在一定程度上影响了县域经济发展的积极性。四是政策性减收明显。近几年，国家陆续出台的一些减免税政策，对县级财政产生了很大影响。主要有2004年起省财政对体制下划的省级收入以2003年为基数全额上解，同时对工商税中的主要税种营业税、企业所得税、个人所得税都按照超收部分的20%划为省级收入；
提高国税起征点；
取消降低烟叶特产税外的农业特产税；
推进农村税费改革取消农业税等，使县级财政直接、间接获取的财政收入和财政性资金大为减少。
（三）招商引资能力弱，缺少经济增长点。由于对招商引资工作的认识不足，把握不够，致使招商引资数量不多、质量不高，项目建设的不足导致全县新兴经济增长点不多。一是缺乏对外部经济形势的准确了解和把握，招商手段单一，招商能力不足，缺乏有效的招商载体和吸引力。二是对县情缺乏分析、缺少招商策略，谈判水平不高。三是过分强调土地、税收等优惠，而忽略了投资环境的建设，致使办事效率不高，服务意识不强，诚信氛围不浓。四是由于是典型的吃饭型财政，为保工资、保重点、保民生以及各种配套资金的足额到位，已力不从心，加之国开行债务到期，偿债压力加剧，企业融资难，因此，财政无法再安排资金扶持发展经济，企业发展较为困难，严重制约了后续财源建设的步伐。
（四）财政供养人员多，财力缺口越来越大。一是机构臃肿、财政供养人员快速增加，几乎每年的新增财力都用于人头费开支；
二是中央不断出台的一些政策性增支因素，也是加大县级财力缺口的重要因素。如近年来的几次调整工资；
教育、科技、农业、水利等都要求有法定的增长比例，致使县财政缺口资金越来越大。
三、缓解财政困难的建议及对策
（一）加强农业基础设施建设，发展壮大农村经济。一是加大农业基础设施建设力度，夯实农业农村经济发展基础，结合“桥头堡”战略规划，重点实施好省级整村推进重点村、整乡推进扶贫开发、边远贫困地区特困群众就地扶持发展项目、中低产田地改造、硝厂河龙头水库、迤北水库、罩子河水库、播罗水库、“长治”工程、山区雨水集蓄利用工程、沼气建设、退耕还林、天然林保护工程、大海草山植被恢复工程、农村居民地震安全工程、农村危房改造工程、岩溶地区石漠化综合治理工程、巩固退耕还林成果项目这17个兴边富民工程项目，争取从根本上解决制约农村生产条件的瓶颈问题，切实带领广大农民群众走上奔小康的新路子。二是加大农业结构调整力度，推进农业产业化经营。按照区域化布置、标准化生产、规模化发展的要求，加大主导产业和特色农产品的开发力度，重点培育畜牧、薯类、林果、蔬菜、烤烟等主导产业。三是大力扶持和发展龙头企业。加大种植业标准化示范基地、养殖业标准化小区建设力度，大力扶持辣椒精深加工、优质肉牛屠宰加工等项目建设，积极引进和培育发展壮大一批农业龙头企业，引导农民专业合作经济组织规范运作，提高农民的组织化程度，推进农业产业化经营。
（二）实施好工业强县战略，加强骨干财源培植。一是抓好重点项目建设，加快云南驰宏锌锗股份有限公司16万吨铅锌冶炼及渣综合利用工程，尽快启动五星澜沧江磷化工项目，全力推进大岩洞电站、龙洞电站、大海草山和驾车乡风能资源开发等项目的前期工作。千方百计保证红云红河烟草有限责任公司年产30万箱的卷烟生产技改项目和金塬建材有限公司90万吨/年新型干法旋窑水泥生产项目如期完工投产。介时投资70000万元的烟厂技改项目和投资36200万元的金塬水泥厂新型生产线投产后将给全县带来新的发展机遇，财政增收也将会有一定的保障。二是加大工业园区建设，按照“一园四片区”的规划布局，加大投入，加快园区道路、给排水、电力、通讯等基础设施建设，增强园区集聚功能，构筑工业发展平台。结合国家产业政策，选准项目，引导企业向园区聚集，促进优势项目向园区聚集，优势资源向企业聚集。三是大力发展非公经济。落实加快中小企业和非公有制经济发展的各项优惠政策，进一步整顿和规范市场经济秩序，为非公有制经济发展创造公平竞争环境，逐步培育一批符合国家产业政策、竞争力强、能发挥龙头带动作用的企业，努力构建以非公有制经济为主体的县域经济框架。四是搞好招商引资，加快经济外向化。坚持“引进来”和“走出去”相结合，加快推进外向型经济发展，增强县域经济活力。大力实施招商引资战略，坚持“引资”和“引智”相结合，实现借外发展，促进县域经济上档次、迈台阶。
（三）强化增收节支，提高财政收支质量。一是强化收入征管。认真贯彻执行《税收征管法》，严格依法办事，坚持依法征管，严厉打击偷、逃、骗税行为，杜绝“跑、冒、滴、漏”，确保应收尽收。二是树立节支也是财源建设的思想，坚持厉行节约、勤俭办事的原则，坚决压缩一般性支出，切实降低行政成本。三是加强支出预算管理。实行部门预算，提高预算的透明度；
实行综合预算，提高预算的完整性；
加强对预算外资金的监管，把预算内、外资金都纳入财政预算管理，增强财政预算的统一性；
实行零基预算，提高预算的准确性；
实行国库单一账户制度，提高财政资金使用效率。四是优化支出结构，规范财政管理。严格界定财政支出范围，以增强保重点、保热点的能力。
（四）明确各级政府责任，合理界定人权事权。要合理界定各级政府的职能、职责，全面清理财政供给对象，严格控制财政供给范围，彻底解决财政“越位”问题。一是明确中央与省的事权及支出责任后，要进一步划分省以下政府间的事权和支出责任。二是进一步明确中央对县级在农业综合开发、大型公益事业、卫生医疗体系建设以及科技、义务教育和扶贫开发等经济性事务方面的事权责任和承担份额。三是在各级政府之间确立公共政策的责任原则，即：“谁出政策，谁拿钱”的原则，也就是说，在制定和实施涉及政府间权益再分配的公共政策时，各级政策决策者都要遵守这条最基本的责任原则。四是合理明确政府职能定位，清晰划分各级次之间“事权”与“财权”，将更多的财力留用主动权下放到县级一层，确保其有足够的能力搞建设、促发展。
（五）充分盘活存量资产，全力支持县域经济发展。一是通过建立财税、金融与企业的沟通协调互信机制和平台，积极营造良好的财税融资环境，着力解决企业发展融资难的问题；
二是运用贴息、奖励、担保等手段，引导民间资本投入工业、市政公用事业以及重大基础设施建设项目，以激活民间资本，扩大投资规模；
三是充分盘活现有的闲置土地，使其充分发挥作用和产生效益，对已征用、但长期闲置未用的土地，督促项目业主尽快进场开工建设，形成新的财源。对不用的土地，及时依法收回，让新的项目使用，避免浪费土地资源。
（六）完善财政体制，加大对贫困县的支持力度。一是应建立完善科学的财政管理体制，在合理划分中央与地方财政收入范围和支出责任的基础上，建议上级财政应切实加大对贫困县的转移支付力度，对于在工资性转移支付中有关中央出台的增资政策应按全额予以转移补助，不要再给地方配套。二是建议将如社会保障、教育卫生、扩大内需等这部分开支全部纳入到中央转移支付之中予以照顾。三是建立县级财政横向转移支付。适当集中本辖区内经济发达县市的财力，向困难县区转移，缩小县区间的差距。同时，要建立配套激励机制，以调动贫困县发展经济的积极性，从而真正走出财政困境。