完善地税系统惩治与预防腐败体系的思考
曾和源
建立健全教育、制度、监督并重的惩治与预防腐败体系,是在社会主义市场经济条件下深入开展党风廉政建设和反腐败斗争的新要求，是加大从源头上防止腐败的根本举措。近年地税系统出现的一些严重违法违纪现象，表明地税系统反腐败工作形势还较为严峻，相关工作机制和体系不能完全适应新形势、新任务的需要。因而，适应税收改革和地税事业发展的需要，与时俱进,采取切实有效的措施，不断完善地税系统惩治与预防腐败体系，增强反腐败工作的实效,成为当前和今后一个时期地税系统各级领导班子的一项重要课题。笔者在调研的基础上，试就这一问题，谈一些粗浅的看法。
一、 当前地税系统惩治与预防腐败体系存在主要问题
近年各级地税机关党风廉政建设和反腐败工作坚持标本兼治、综合治理，惩防并举、注重预防的方针，按照反腐败三项工作格局的要求，结合实际，在宣传教育、制度建设、查办案件、加强监督和完善机制等方面，不断取得新进展、新突破，有力地遏制了各种违法违纪和腐败行为。从总体上看，地税队伍形象是比较好的，受到群众的普遍好评，是一支能担当地税事业发展重任的队伍，反腐败工作机制和体系基本适应了党风廉政建设和地税事业发展的需要。同时，我们也应透过近年地税系统队伍建设存在的突出问题和发生在地税系统的严重违法违纪案件，清醒地看到在反腐败工作体系上存在的缺陷：
（一）尚未形成反腐倡廉“大宣教”的格局,地税廉政文化建设的基础较为薄弱。有的基层单位未将党风廉政宣传教育作为反腐倡廉的一项基础性工作，列入税收工作和党风廉政建设的总体规划，进行统一部署和长远安排，反腐倡廉宣教渠道不宽，合力不强，声势不大，氛围不浓，工作缺乏创新，渗透力和辐射力较弱；
一些领导干部廉政文化意识淡薄，廉政文化建设未列入议事日程，具有地税部门特征的廉政文化建设体系尚未形成；
有的单位在工作方法上“重查案治标、轻宣传教育”，或“重一时声势轻长远效果”，工作时断时续、时冷时热，党风廉政教育工作活力不足，成效低下。
（二）制度体系对税收执法权和行政管理权（以下简称“两权”）运行的制约力度不足。一是对“两权”进行科学配置缺乏制度保证，权力结构不合理。有的基层单位税收执法权配置不当，征管权力过于集中，征管各环节在权力上相互制衡难以实现；
有的领导班子的成员工作分工不符合对行政管理权制约的要求，人财物的管理权、决策权、审批权集中在一、二人手中。二是征管违章处罚等自由裁量权行使的具体标准和办法,目前还未以法规形式加以规范,对自由裁量权制约存在“断层”和“盲区”。三是个别单位行政决策的规章制度不健全，决策程序不规范。四是与行使“两权”相匹配的责任追究机制不完善，权责不统一、不对称。
（三）“两权”运行动态监督体系不健全。其一，从行使“两权”的透明机制看，由于条件的限制，目前办税公开的办法，还无法保证纳税人对地税机关税收执法的合法性、公平性、公正性进行适时和全面的监督；
许多单位内部政务公开透明度不高，有“雾里看花”之感，干部、职工对政务决策不便监督。其二，从行使“两权”的动态监督机制看，全系统普遍存在事前、事中监督的渠道不广、质量不高,查办违法违纪案件力度不够等问题，监督在“防腐”上的功能未能充分发挥出来。其三，从行使“两权”的廉政评价、考察机制看，还没有从制度的层面上保证群众广泛、充分地参与对领导干部廉政状况的考察、考核和评价，组织考廉和群众评廉相结合的机制有待完善。
（四）以“惩”促“防”存在机制缺失。有的单位在查处违法违纪的目标取向上，没有把办案与推进防范体系建设结合起来，案件查处、教育警示、整改防范、制约监督等环节未形成一个有机整体，以惩促防的综合效益不高。
二、 惩治与预防腐败体系缺陷原因分析
惩治与预防腐败体系是一个复杂的系统工程,从广义上(社会学)说,涉及到思想、政治、经济、社会、文化等各个领域；
从狭义上（具体的政府部门）说，涉及思想观念和权力的结构、制约、监督等体系，以及反腐败工作机制等层面。因而，影响地税机关惩防腐败体系完备程度的因素是复杂的，笔者不作一一剖析，以下仅从狭义的范畴，就导致地税系统惩防腐败体系缺陷的若干层面加以分析。
（一）思想观念层面——对构建惩防腐败体系存在理念与认识误区。一是少数地税系统的领导和纪检监察干部把惩防腐败体系肤浅地视为反腐败工作方式方法的简单组合，没有从系统性、完整性、全局性的高度认识教育、制度、监督并重的惩防腐败体系的内涵，导致思想上对体系建设重视不够，工作中顾此失彼，综合效应不强。二是一些基层领导干部地税廉政文化观念淡薄，忽视地税廉政文化建设，廉政教育缺乏“大文化”支撑，难以形成廉政“大宣教”的环境，导致反腐倡廉教育的影响力、渗透力、震撼力不足。三是一些领导习惯用老眼光观察新事物，用老办法解决新问题。在构建惩防腐败体系上，或思想观念落后于新形势、新任务的要求，或脱离税收改革和队伍建设的实际，势必影响惩防腐败体系建设。
（二）权力制约层面——制度体系不完善，影响“以权制权”功效的发挥。首先，我国尚未制定《行政程序法》，无法用法律来规范各级政府部门行政程序，因而在行政决策时因人因事而人为变通程序易如反掌，导致决策权被滥用。一些基层单位在行政决策时变通方式和程序，搞“上有政策，下有对策”，与现行行政程序法律效力欠缺直接相关。其次，当前税收信息化水平离征管查专业化分工的需求还有不小的差距，基层税收执法权的配置还不能与网络化的征管流程和规范的岗位职责相衔接，税收执法的各个环节和标准，无法以某种模式固定在计算机程序之中，形成以网络为依托的税收执法权配置的制度体系。再次,征管查分离的机制虽有利于形成税收执法权在征管基础环节相互制约、相互牵制的格局，但从局部看，这种分离不可避免地带来征管查之间，以及征管查各系列内部脱离、脱节的问题，彼此间不能形成较强的横向制约力；
而且，征、管、查分工较细、环节较多，形成了流水线式的工作链条，要对各环节的地税人员是否公正执法、廉洁奉公，进行普遍性考察和准确认定难度大。
（三）权力监督层面——对行使权力进行动态监督的方式和机制不适应。一方面，“两权”行使的主体与实施监督的主体在各自履行职责过程中，存在时间和空间的跨度，彼此间有一定的相对分离性。因而，从客观上看，对“两权”行使进行事后的监督较为便捷，而实施事前和事中同步监督较难。一些单位习惯于用传统的方式方法开展事后监督，对动态性监督却存在畏难情绪，不敢大胆进行事中监督；
也有的单位落实党内外各项监督制度不到位，监督手段和方式缺乏创新，影响监督实效。还有少数基层领导自觉接受监督的意识淡薄，甚至有的还想方设法规避监督，导致干部、职工和纪检监察部门对这些领导 “不便监督”或“不敢监督”。另一方面，税收执法牵涉面广、环节多，在当前信息化和法制化水平不高的情况下，不论是纪检监察部门，还是征管、法规部门，要对税收执法进行动态性监督都有很大局限性；
而且，税收征管自由裁量权行使的具体标准不明确，对其进行监督时大多只能偏重其程序性、合法性方面，而进行公平性、合理性监督则难以到位。此外，从行政管理权监督看，上级对基层单位人、财、物管理的监督，普遍采取传统的“上对下”定期检查纵向监督方式，而各单位横向日常化监督则较为薄弱，容易形成监督“盲区”。
（四）工作机制层面——教育、制度、监督三者之间协调统一、相互融通的机制不健全。其一，一些单位廉政宣教工作缺乏长远的规划和精心的安排，工作效果不佳，难以形成“以廉为荣、以廉为美”的风尚和氛围，教育在整个惩防腐败体系中的基础性作用发挥不够充分。其二，一些职能部门将“党风廉政建设工作”等同于“纪检监察部门的工作”，不能辩证地认识专门部门监督与各职能部门日常监督之间的关系，对自身职责范围内管理规章落实情况的监督检查不主动、不积极，即便是在内部检查中发现了涉及干部违法违纪问题也不向纪检监察部门通报线索，不了了之，这是当前监督合力不够的重要原因。其三，一些基层单位在对税收执法、经费、票证管理等进行执法检查（监察）时，存在重检查轻追究、重结果评价轻过程分析、重个案查纠轻系统整治的倾向，满足于对个别问题的查、纠，而忽视从个别现象中寻查带有普遍性的问题，进而采取制度规范、健全机制和改革管理手段等治本措施，强化源头防范。
三、完善地税系统惩治与预防腐败体系的对策
建立健全与社会主义市场经济体制和税收改革相适应的教育、制度、监督并重的地税系统惩治与预防腐败体系，是一项系统工程，它体现了地说系统反腐倡廉工作继承和创新的统一，惩治与预防的统一，长期性和阶段性的统一。构建这一体系必须坚持系统性、完整性、全局性，把这项工作放在地税事业发展的全局中去把握，力求做到体系完备，切实管用，富有实效。
（一）建立思想教育的长效机制，筑牢“不愿腐败”的思想防线
开展反腐倡廉教育，建设思想道德防线，增强拒腐防变能力，是反腐败抓源头工作的重要举措。搞好反腐倡廉，首先要从思想教育这项基础性工作抓起，尤其是要建立一个使广大干部长期受教育、永葆先进性的长效机制。
第一，思想教育要经常化。思想教育是一门科学，是一项管长远，打基础的工作，也是一项经常性的工作，它的特殊功效在于潜移默化。经常性就是要从一点一滴、一招一式抓起，循循善诱、日积月累、常抓不懈、持之以恒。一是要制定教育规划。不仅要制定廉政教育的短期规划，而且要制定中长期规划，不仅要有专门专业的教育规划，而且要把廉政教育纳入干部培训的教学之中，做到春风常拂面，细雨常润物，警钟常常敲，红灯常常亮。二是要拓展教育领域。要把反腐倡廉思想教育工作列入各项地税工作的整体规划之中，坚持党风廉政教育工作与反腐败其他各项工作一起部署、一起推动。尤其是要融入干部选拔、管理、使用、培训等各个环节，坚持自律与他律、教育与管理相结合，增强教育的针对性、有效性、长期性，筑牢反腐倡廉工作的思想根基。三是要扩大教育覆盖面。不仅要加强对领导班子和领导干部的教育，而且要落实到每一个普通干部，做到不留死角，不留空白，不漏掉一个人。同时，要严格教育、严格管理、严格监督，确保教育取得成效。四是要加强教育制度建设。思想教育要有严格的制度作保证，有了制度才能常抓不懈，避免忽冷忽热。为此，要抓紧思想教育制度建设，切实明确教育工作职责，细化工作责任、强化工作措施，防止思想教育图形式、走过场。
第二，思想教育要系统化。系统化，就是指思想教育要讲究连续性、全面性。思想教育要重点抓好六个方面：一是加强理想信念教育。要坚持进行党的理想信念教育，使广大税务干部牢固树立正确的世界观、人生观、价值观，自觉抵御各种腐朽思想的侵蚀。二是加强从政道德教育。要通过从政道德教育，引导干部正确对待权力、地位和自身利益，恪守政德，慎独慎微，干净干事。三是加强职业道德教育。要深入开展以爱岗敬业、诚信服务、公正执法、清正廉洁为主要内容的职业道德教育，通过教育，引导干部做“为民、务实、清廉”的表率。四是加强党纪国法教育。要组织广大税务干部特别是领导干部深入学习和掌握国家法律法规和党纪条规，不断提高法治意识，增强聚财为国、执法为民的自觉性。五是加强优良传统教育。要深入开展以牢记“两个务必”等为主要内容的党的优良传统教育，使广大干部做到自重、自省、自警、自励，自觉抵御拜金主义、享乐主义、极端主义等腐朽思想的影响。六是要加强典型教育。榜样的力量是无穷的。要培养先进典型，宣传先进事迹，充分发挥先进典型的引导作用。深化警示教育，利用近年来发生的典型案件，深刻剖析违纪违法案件发生的原因，举一反三，警示教育干部。
第三，思想教育要科学化。科学化就是要把思想教育工作作为一门科学来对待，增强教育的针对性和实效性。要使思想教育具有科学性，必须把握好这么三个方面：一要弘扬主旋律，二要富有感染力，三要具有针对性。弘扬主旋律，就是要坚持真理、弘扬正气、鼓舞人心、净化灵魂，坚持以正面教育为主，以科学的理论武装人、以正确的舆论引导人、以高尚的精神塑造人、以优秀的作品鼓舞人。富有感染力，就是思想教育要能真正打动人心。要使广大干部思想从正面典型中受到洗礼和升华，从反面教育中得到震动和警示，使广大干部牢固树立优良传统不能丢、党的宗旨不能忘、权力运用不能滥、侥幸心理不能有、内外监督不能松的观念。具有针对性，就是思想教育要按照贴近实际情况、贴近群众生活、贴近干部思想状况的要求，对症下药，找准问题症结，既不能隔靴搔痒，更不能讳疾忌医。同时，要通过局域网、公示栏、简报、报纸、电视、广播等群众能经常接触的载体和喜闻乐见的方式，进行传播、灌输、渗透和感召，形成宣传教育的整体合力和浓厚氛围，真正到达宣传教育“入耳、入目、入脑、入心”的效果。
（二）、健全反腐倡廉的制度体系，筑牢“不敢腐败”的惩防屏障
制度是更带有根本性、全局性、长期性和稳定性的问题。邓小平同志曾深刻指出，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。因此，建立一个铜墙铁壁、牢不可破的制度体系并严格执行，就会使从政行为更加规范，就会使干部少犯错误、不犯错误、不敢犯错误。为此，要重点抓好以下三个方面：
第一，加强制度建设。缺乏制度的约束必然导致腐败。我们现在之所以还存在一些腐败现象，一个最主要的原因就是缺乏制度的约束，或者制度存在漏洞而引发。因此，要加强制度建设，修补制度漏洞，形成周全缜密、无懈可击的完整体系，彻底铲除腐败存在的土壤。对此，我们要认真梳理法规制度，认真查找反腐制度的漏洞。对过时的、不起作用的要予以废止；
对多头执法的、相互矛盾的要重新整合；
对有缺陷的、有漏洞的要进行修改完善；
对真空、陌生领域要研究制定，填补空白。
第二，狠抓制度落实。制度的生命力在于落实。目前，一些反腐倡廉的规章制度之所以没有发挥应有作用，一个重要原因就是执行不力。为此，要抓紧建立一个有效的执行保障体系。一是领导要带头。要求别人做到的自己首先做到，要求别人不作的自己首先不做。领导不带头不仅没有说服力，而且会带来很坏的负面影响。二是加强督导检查。督导检查是保障制度落实的重要手段。要建立和完善巡视检查制度，加强巡视检查，及时发现和了解干部存在的问题。三是要加强跟踪管理。通过对制度执行情况进行考核、跟踪、反馈和分析，及时发现政策制定和执行过程中的偏差，促进制度的完善。四是要严格奖惩。对有令不行、有禁不止、有章不循、顶风违纪的，要严肃查处；
对在制度执行上放弃原则、不抓不管、严重失职的领导干部，要责任追究，做到令行禁止，促使反腐倡廉各项规章制度真正落到实处，成为广大国税干部自觉遵守的行为准则。
（三）、完善权力运行的监控机制，筑牢“不能腐败”的制衡堡垒
搞好权力的监督是党风廉政建设的关键。要加强对权力运行的监督制约, 充分发挥各监督主体的积极作用，提高监督的整体效能。综合运用多种监督形式，努力形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，确保权力的正确行使。
第一，突出监督重点。就是要加强对重点环节、重点部位权力行使的监督。地税部门重点要加强“两权”监督。在税收执法权方面，要继续抓好对“征、管、查”等重点环节的监督，防止以权谋私、以税谋私、为税不廉的问题发生。要形成权力层层分解、工作环环相扣、相互联系制约的管理链条，保证税收执法权严格按照法定权限和程序运行，减少和杜绝不廉行为。在行政管理权方面，要进一步加强对“人、财、物”等重点部位的监督，对干部选拔任用、人员录用调配、大额经费审批、基本建设、大宗物品采购、部门经费使用等行政行为实行监督制约。总之，要通过加强对“两权”运行重点环节、重点部位的监督制约，防止腐败的产生。
第二，拓宽监督渠道。采取多样化的监督形式，实施全方位、全过程的监督，是提高监督整体效能的重要保证。一是要加大党内监督力度。贯彻落实党内监督条例，使广大党员干部更好地了解和参与党内事务，充分行使党员的监督权。要加强对领导班子特别是一把手的监督。二是要加大行政监督力度。深入开展税收执法检查，抓好执法监察，强化对税收执法权的监督制约；
实行重大涉税案件集体审理制度，加强对重大涉税案件查办情况的监督。三是要加大群众监督力度。要坚持公开办事，提高管理的透明度和群众的参与度，落实群众的知情权。四是要加大社会监督力度。实行“阳光作业”，使税收执法权的运行置于纳税人和社会各界的监督之下，促进税收执法的公开、公平和公正。同时，要充分发挥特邀监察员的作用，自觉接受人大、政协和监察、司法、财政等部门以及新闻媒体的监督。
第三，创新监督手段。创新监督手段是提高监督实效的客观要求。监督手段先进与否对监督的有效发挥具有重要作用。实践证明，靠结果来监督具有滞后性，靠人来监督具有主观性。因此，我们必须创新监督手段，探索即时监控、过程监控，尤其是要探索网络监控手段。网络技术具有开放程度高、实时性强、公正公平等优势，一旦出现操作不规范行为，就会自动报警。目前，我们已经有了一个好的信息网络基础，税收征、管、查各个环节都纳入了计算机管理。为此，我们要充分发挥计算机网络在征、管、查，人、财、物方面的监控优势，积极探索人机结合的双控机制，规范税务干部的执法行为，最大限度地减少违法乱纪现象。要着力探索一条利用网络进行即时监控的新路子，发挥信息化提醒纠错、事前监控、过程监控、即时监控和综合考评等功能作用，防范在先，监控在前，适时发现问题，及时解决问题，把问题解决在萌芽阶段，防患于未然，从而确保各项工作在日常监管中得到规范运行和健康发展。
第四，加大监督力度。加大监督力度是加强党风廉政建设的关键。因此，要加大监督力度，尤其是加大惩处力度，采用坚决措施解决少数干部在廉洁自律方面存在的突出问题，真正做到对腐败分子决不手软。一是要坚持严惩重处。对于地税队伍中的腐败分子，发现一个就要坚决查处一个，严惩不贷，绝不姑息，绝不手软。二是要突出查处重点。要针对案件频发的重点部位和关键环节，有效开展案件查处工作。三是要举一反三。针对案件中暴露出来的苗头性问题和薄弱环节，要认真剖析，查找案发原因，及时制定措施，完善制度，加强管理，堵塞漏洞，做到举一反三，查处一个，教育一片。